Eligibility of project personnel costs: Substantive performance of budgeted duties over formal job title classification mismatches

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 08.08.2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Institutul Naţional de Sănătate Publică, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, a solicitat modificarea, în parte, a procesului-verbal înregistrat la Ministerul Sănătăţii cu nr. x/18.05.2017 şi la INSP sub nr. x/29.05.2017, privind constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 5146 din data de 21 decembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantul Institutul Naţional de Sănătate Publică, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii şi a anulat, în parte, procesul-verbal nr. x/18.05.2017, emis de Ministerul Sănătăţii şi anume pentru suma de 25.206 RON reprezentând salariu şi contribuţii angajator pentru doamna A..

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 5146 din data de 21 decembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii invocând disp.art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin motivele de recurs formulate, recurentul-pârât arată că instanţa a reţinut că, pe parcursul derulării proiectului cât şi ulterior controlului UCAAPI însuşi Ministerul Sănătăţii a considerat cheltuielile de salarizare (şi contribuţiile angajator) pentru expertul A. ca fiind eligibile.

Faptul că Ministerul Sănătăţii ar fi considerat la un moment dat cheltuiala în discuţie ca fiind eligibilă nu prezintă nicio relevanţă în ceea ce priveşte obligaţia INSP privind legalitatea, regularitatea, conformitatea efectuării cheltuielilor. Nici instanţa nu poate lua o hotărâre bazându-se numai pe aprecierile uneia dintre părţi, instanţa fiind chemată să soluţioneze cauza exclusiv raportându-se la starea de fapt rezultată din probe, înscrisurile referitoare la raportul de muncă în cauza de faţă, şi prevederile legale aplicabile, în cazul de faţă obligaţia legală a INSP privind legalitatea, regularitatea, conformitatea efectuării cheltuielilor.

Cheltuielile indirecte în cauză sunt efectuate cu nerespectarea art. 7.2.1 şi a prevederilor art. 7.6.2 din Regulamentul privind implementarea Mecanismului Financiar Norvegian 2009 - 2014, regulament ce se regăseşte pe site-ul Oficial al Ministerului Fondurilor Europene la adresa http://www.x.ro/regulamente.

Faţă de acest aspect învederează prevederile art. 5 din O.U.G. nr. 119/1999 potrivit cărora "persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public" şi prevederile art. 7.2.1 lit. c) din Regulamentului de implementare al Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014 - Principii generale privind eligibilitatea cheltuielilor potrivit cărora, cheltuielile trebuie să fie proporţionale şi necesare implementării proiectului, respectiv lit. d) potrivit cărora cheltuielile vor fi utilizate în scopul unic al atingerii obiectivelor proiectului şi al realizării rezultatelor aşteptate ale proiectului, conform principiilor de economice, eficienţă şi eficacitate.

În conformitate cu prevederile art. 6.2. lit. b) Obligaţiile Promotorului de Proiect din contractul de finanţare, promotorul de proiect se obligă să implementeze proiectul pe propria sa răspundere şi în conformitate cu Descrierea Proiectului, anexă la prezentul contract, urmărind atingerea obiectivelor aşa cum sunt precizate în aceasta, iar în conformitate cu prevederile art. 5.9. din contractul de finanţare, asigurarea sumelor necesare plăţii cheltuielilor neeligibile este responsabilitatea Promotorului de proiect.

UCAAPI a verificat cheltuielile indirecte şi în virtutea art. 6.2 lit. m) din contractul de finanţare potrivit cărora Promotorul de proiect este obligat să accepte controlul şi verificările Operatorului de program şi/sau altor structuri cu atribuţii de control/verificare/audit în cadrul Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014 în legătură cu modul de utilizare a fondurilor nerambursabile acordate de acesta conform art. 2.5 din prezentul contract.

Faţă de raportul de muncă al doamnei A. cu angajatorul INSP menţionează că, urmare suspiciunii de neregulă referitoare la contractul de finanţare nr. x/30.05.2014 pentru proiectul RO 19.04 "Intervenţii la mai multe niveluri pentru prevenţia bolilor netransmisibile asociate stilului de viaţă din România", o echipă de verificare din cadrul operatorului de program RO 19, a procedat la efectuarea unei verificări documentare în urma căreia s-a confirmat suspiciunea de neregulă constând în inexistenţa unor înscrisuri doveditoare specifice exercitării funcţiei de auditor intern, pentru persoana încadrată pe funcţia de auditor intern la reclamant - Institutul Naţional de Sănătate Publică, respectiv d-na A., încadrată cu contractul individual de muncă nr. x/13.06.2014.

Conform contractului individual de muncă atribuţiile postului sunt prevăzute în fişa postului, iar din fişa postului rezultă că, salariata asigură consultanţă de specialitate şi realizează auditarea internă.

Funcţiei de expert monitorizare nereguli şi verificări financiare interne nu îi corespunde niciun cod potrivit Ordinului nr. 1832/856/2011 privind aprobarea Clasificării ocupaţiilor din România - nivel de ocupaţie (şase caractere).

În conformitate cu prevederile art. 17 alin. (3) lit. d) coroborat cu prevederile art. 34 alin. (3) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, funcţia din contractul individual de muncă trebuie să fie în conformitate cu specificaţiile Clasificării ocupaţiilor din România.

Faţă de aceste considerente, rezultă că, în fapt, părţile raportului juridic de muncă au modificat funcţia din contractul individual de muncă dintr-o funcţie conformă cu specificaţiile Clasificării ocupaţiilor din România într-o funcţie neconformă cu aceste specificaţii.

Faţă de această stare de fapt şi faţă de prevederile legale menţionate în prezentul recurs, cheltuiala cu drepturile salariale ale salariatei INSP pentru perioada septembrie 2014 - aprilie 2016 sunt neeligibile, activităţile desfăşurate de salariată în cadrul contractului individual de muncă nefiind conforme cu funcţia deţinută şi cu Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei civile nr. 5146/2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în ceea ce priveşte suma de 25.206 RON reprezentând salariu şi contribuţii angajator pentru doamna A. şi rejudecând acest aspect respingerea în tot a acţiunii.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 06 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 17 iunie 2020.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Intimatul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat modificarea, în parte, a procesului-verbal înregistrat la Ministerul Sănătăţii cu nr. x/18.05.2017 şi la INSP sub nr. x/29.05.2017, privind constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare.

Prima instanţă a a admis, în parte, acţiunea dedusă judecăţii şi a anulat, în parte, procesul-verbal nr. x/18.05.2017, emis de Ministerul Sănătăţii şi anume pentru suma de 25.206 RON reprezentând salariu şi contribuţii angajator pentru doamna A..

Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că nu poate valida interpretarea formalistă a echipei de verificare a operatorului de program potrivit căreia, simplul fapt că denumirea necorespunzătoare cu care a fost încadrat expertul este suficientă pentru declararea ca neeligibile a cheltuielilor constând în plata acestuia, atâta vreme cât expertul a desfăşurat efectiv activităţi specifice realizării scopului proiectului, prevăzute şi bugetate în program. De altfel, pentru postul de expert tehnic sau expert de monitorizare, bugetat în cadrul proiectului, nici nu se indică o altă persoană care să fi desfăşurat activitatea specifică postului. Potrivit art. 5.10 lit. a) din contractual de finanţare nr. x/2014, "următoarele costuri vor fi considerate eligibile: a) costul cu personalul alocat proiectului, care cuprinde dr5epturile de personal plus asigurările sociale şi alte costuri statutare incluse în remuneraţie, cu condiţia ca acestea să corespundă cu politica uzuală a promotorului de proiect şi a Partenerului de Proiect privind remuneraţia. Costurile corespunzătoare personalului din administraţiile naţionale sunt eligibile în măsura în care acestea sunt legate de costul activităţilor pe care autoritatea publică respective nu le-ar desfăşura dacă proiectul în cauză nu s-ar fi realizat." Or, este evident că activităţile cuprinse în rapoartele de activitate ale expertului A. - şi pe cale de consecinţă costurile cu remunerarea acesteia - au fost generate de derularea proiectului, în scopul şi pe durata acestuia.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanţe este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a legii.

Examinând înscrisurile depuse la dosar, instanţa de fond a reţinut în mod corect faptul că ceea ce este relevant în stabilirea caracterului eligibil este natura activităţilor desfăşurate în cadrul proiectului şi cuprinderea lor în fişa de proiect aprobată ca anexă a Contractului de finanţare, cât şi în bugetul proiectului.

Din actele depuse la dosarul de fond, în mod corect a reţinut prima instanţă că expertul A. a avut ca atribuţie monitorizarea internă şi financiară a proiectului, aspecte menţionate atât din fişa de proiect aprobată ca anexă a Contractului de finanţare, bugetul proiectului INSP cât şi în rapoartele de activitate, întocmite lunar şi transmise către Operatorul de Program.

Relevant este şi faptul că, acest post a fost creat doar pentru verificarea internă a documentelor financiare ale Promotorului de proiect (INSP) şi nu pentru auditare în sensul Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern, republicată, iar serviciile de audit au fost prevăzute distinct în fişa de proiect/buget şi contractate cu o firmă specializată, precum şi faptul că în vederea clarificării posibilelor confuzii generate de denumirea postului, începând cu data de 10.03.2016, intimatul-reclamant a schimbat denumirea postului şi a fişei de post aferente în expert monitorizare internă, conţinutul activităţilor rămânând acelaşi ca în perioadele anterioare, aşa cum reiese din rapoartele de activitate dinaintea modificării denumirii şi după ce aceasta a fost efectuată.

De asemenea, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a reţinut faptul că, potrivit notificărilor promotorului de proiect cu privire la plata efectuată (nr. 3935/2015, nr. 6209/2016, nr. 9406/2014 şi nr. 15.779/2015), întocmite de "expert plăţi" în urma verificărilor la rapoartele financiare intermediare (nr. 2/2015, nr. 5/2015, nr. 3/2015, nr. 4/2015 şi nr. 5/2016) şi avizate de managerul de program al Operatorului de Program Ministerul Sănătăţii, toate cheltuielile au fost declarate eligibile.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că nu pot fi primite criticile recurentului-pârât conform cărora părţile raportului juridic de muncă au modificat funcţia din contractul individual de muncă dintr-o funcţie conformă cu specificaţiile Clasificării ocupaţiilor din România într-o funcţie neconformă cu aceste specificaţii, atât timp cât activităţile de verificare internă a documentelor financiare ale Promotorului de proiect rezultă din rapoartele de activitate lunare care au însoţit statele de plată avansate către OP lunar, cât şi din fişa de post a proiectului, iar pentru postul de expert tehnic sau expert de monitorizare, bugetat în cadrul proiectului, nu s-a indicat o altă persoană care să fi desfăşurat activitatea specifică postului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului-pârât sunt neîntemeiate în raport de motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi vor fi respinse.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, împotriva sentinţei nr. 5146 din 21 decembrie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 iunie 2020.