Annulment of court audit measures: Subsequent execution or organizational absorption does not cure prior substantive legal violations in administrative decisions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea civilă înregistrată la data de 21.07.2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016, reclamantul Institutul Naţional de Statistică (denumit în continuare I.N.S.) în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat:

- suspendarea executării Deciziei nr. 28/15.12.2015 emisă de directorul Direcţiei 1 - Departamentul II al Curţii de Conturi pentru înlăturarea deficienţelor constatate şi consemnate în Procesul-verbal de constatare nr. x/19.06.2015, încheiat în urma misiunii de audit financiar asupra contului anual de execuţie pe anul 2014 la Institutul Naţional de Statistică, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze;

- anularea în totalitate a încheierii nr. 5/29.06.2016, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor constituită pentru soluţionarea contestaţiei nr. 1118/08.01.2016 împotriva măsurilor dispuse prin Decizia nr. 28/15.12.2015 a directorului Direcţiei 1 - Departamentul II, emisă în urma misiunii de audit financiar "Auditul financiar asupra contului anual de execuţie bugetară pe anul 2014" la Institutul Naţional de Statistică;

- anularea în totalitate a Deciziei nr. 28/15.12.2015 emisă de directorul Direcţiei 1 - Departamentul II al Curţii de Conturi pentru înlăturarea deficienţelor constatate şi consemnate în Procesul-verbal de constatare nr. x/19.06.2015, încheiat în urma misiunii de audit financiar asupra contului anual de execuţie pe anul 2014 la Institutul Naţional de Statistică;

- anularea în totalitate a Raportului de audit financiar şi a Procesului-verbal de constatare înregistrate la Institutul Naţional de Statistică sub nr. x/19.06.2015, încheiate în urma acţiunii de audit cu tema "Auditul financiar al contului anual de execuţie bugetară a Institutului Naţional de Statistică pentru anul 2014" pe care Curtea de Conturi Departamentul II, Direcţia 1 a efectuat-o în perioada 09.03.2015 - 27.04.2015 la Institutul Naţional de Statistică, precum şi a oricăror acte subsecvente acestora;

- obligarea pârâtei la plata eventualelor cheltuieli de judecată ocazionate de judecarea prezentei cereri de chemare în judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1259 pronunţată în data de 07 aprilie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Institutul Naţional de Statistică, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea prezentului recurs, iar pe cale de consecinţă, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

3.1. În ceea ce priveşte Măsura dispusa la pct. I.1 din decizia atacată, recurentul a arătat că a depus la dosarul cauzei întreaga documentaţie, in cadrul probei cu înscrisuri, pentru a demonstra buna sa credinţă, prin dovedirea tuturor demersurilor efectuate de Institutul National de Statistica, în vederea aducerii la îndeplinire a acestei masuri, însă instanţa de fond nu a luat in considerare aceste înscrisuri.

De asemenea, in mod eronat, prin sentinţa ce face obiectul prezentului recurs, a fost menţinută aceasta măsura, deşi, ca şi persoane cu atribuţii în domeniul în care s-au constat deficienţele, sunt menţionate şi conducerile celorlalte instituţii publice colocatare din Ansamblul Sedii Ministere - Latura Nord şi semnatare ale Protocolului nr. 539301/17.05.2013, iar recomandările din Procesul-verbal de constatare nr. x TA/19.06.2015 vizează toate instituţiile publice care au în administrare spaţii conform H.G. nr. 119/1993, cu modificările şi completările ulterioare. Cu toate acestea, măsura cuprinsă în dispozitivul deciziei la pct. I.1. se referă exclusiv la instituţia recurentă, deşi este evident că demersurile în sensul modificării şi actualizării protocolului mai sus menţionat nu incumbă numai acesteia, ci tuturor instituţiilor colocatare din Ansamblul Sedii Ministere - Latura Nord.

3.2. Referitor la Măsura de la pct. I.2 din Decizia atacata, din chiar susţinerile Curţii de Conturi a României, in întâmpinarea supusa spre analiza instituţiei se arata că măsura presupune efectuarea unei analize interne asupra setului de proceduri si a activităţii controlului intern raportat la dispoziţiile actelor normative incidente; or, INS dispune de un set de proceduri prin care activităţile de control managerial intern sunt implementate, proceduri care sunt evaluate si monitorizate anual şi modificate/îmbunătăţite atunci când se impune.

3.3. În ceea ce priveşte Măsura dispusa la pct. I.3, recurentul a arătat că a pus la dispoziţia echipei de audit a Curţii de Conturi toate rapoartele misiunilor de audit public intern efectuate în perioada 01.01-31.12.2014, ataşate la Macheta Nr. 5, înaintată echipei de audit la data prezentării la sediul INS, din care reiese că cel puţin în anul 2014 toate compartimentele din structura funcţională a INS au fost auditate în cadrul a 2 misiuni de audit public intern. În misiunile de audit consemnate mai sus au fost auditate şi Direcţia de Statistici Agricole şi de Mediu, Direcţia de Statistica Indicatorilor Economici pe Termen Scurt, Direcţia de Statistici Comerţ Exterior şi Direcţia de Statistică Socială. În anul 2014, toate compartimentele din structura funcţională a INS au fost supuse auditului public intern efectuat de către structura de audit din cadrul INS.

In ceea ce priveşte susţinerea Curţii de Conturi potrivit căreia există un număr de 22 instituţii subordonate INS a căror activitate nu a mai fost auditată niciodată, respectiv direcţii judeţene şi regionale de statistică, precum şi Centrul de Conferinţe şi Centrul Naţional de Pregătire în Statistică, s-a arătat că s-au pus la dispoziţia echipei de audit a Curţii de Conturi toate rapoartele misiunilor de audit public intern efectuate în perioada 01.01-31.12.2014, ataşate la Macheta Nr. 5, înaintată echipei de audit la data prezentării la sediul INS, din care reiese că în anul 2014 au fost auditate toate instituţiile subordonate INS, respectiv direcţii judeţene şi regionale de statistică.

În anii precedenţi anului 2014 au fost auditate toate cele 42 de direcţii judeţene şi regionale de statistică, aşa cum reiese şi din Situaţia Nr. 21516/06.01.2016 auditării instituţiilor subordonate INS în perioada 2010-2015, împreună cu ultimele rapoarte de audit rezultate din misiunile de audit efectuate la 42 instituţii subordonate INS, incluzând şi cele 22 instituţii subordonate INS, pentru care echipa de audit a consemnat constatarea.

Pentru cele două instituţii finanţate din venituri proprii Centrul de Conferinţe şi Centrul Naţional de Pregătire în Statistică s-au prezentat printat şi electronic, aşa cum au fost solicitate de echipa de audit rapoartele de audit public intern rezultate din misiunile efectuate în ani precedenţi, respectiv:

- 2 rapoarte de audit public. intern nr. 2963/TA/07.06.2013 şi nr. 5039/VV/02.09.2011, rezultate din misiunile efectuate la Centrul de Conferinţe al INS, anexate la prezenta;

- 2 rapoarte de audit public intern, rezultate din misiunile efectuate la Centrul Naţional de Pregătire în Statistica, anexate la prezenta.

Astfel, recurentul a invocat faptul că nu există instituţii subordonate INS a căror activitate nu a fost auditată niciodată de către structura de audit din cadrul INS, aspecte probate cu documente depuse la dosarul cauzei, dar pe care instanţa de fond nu le-a luat in considerare.

3.4. Cu privire la Masurile 1.4 si 1.5 din Decizia nr. 28/2015, recurentul a arătat in cererea de chemare in judecata ca aceste masuri au rămas fără obiect, ţinând seama de faptul ca potrivit prevederilor O.G. nr. 3/2016 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare şi eficientizare a activităţii unor structuri ale administraţiei publice centrale şi pentru modificarea unor acte normative, coroborate cu prevederile H.G. nr. 957/2005, cu modificările şi completările ulterioare, privind organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional de Statistică, începând cu data de 30.03.2016. O eventuala hotărâre de menţinere a acestor masuri, respectiv o menţinere in sarcina INS de a obligaţiei de a implementa cele stabilite mai sus, ar rămâne fără eficienţă în concret, deoarece instituţia CNPS în prezent nu mai există, aceasta fiind reorganizata prin absorbţie de către INS. În acest context, cele două măsuri apar ca fiind lipsite de logică juridică şi de interes, câtă vreme obiectul analizei ce s-a dispus a fi efectuată nu mai exista.

3.5. In ceea ce priveşte Măsura dispusa la pct. I.6 din aceeaşi decizie a Curţii de Conturi a României, recurentul a arătat că şi această măsură a rămas fără obiect, deoarece prin preluarea Centrului de Conferinţe de către INS, au fost preluate si soldurile conturilor din balanţă de verificare întocmită la data de 31.03.2016, balanţă care a fost pusa de acord cu inventarierea conturilor contabile, nefiind constatate diferenţe care să necesite efectuarea corecţiilor în contabilitate. În plus, Centrul de Conferinţe a efectuat operaţiuni de inventariere atât la data de 31.12.2014, cat si la data de 31.12.2015 si ambele bilanţuri au fost semnate de persoane autorizate membre CECCAR.

3.6. Referitor la Măsura stabilita la pct. II. 1, Institutul National de Statistica a efectuat o cercetare administrativa, care s-a concretizat în procesul-verbal de cercetare administrativa nr. x/09.12.2016 ale cărui concluzii şi propuneri vizează determinarea anumitor persoane care figurau prezente in acelaşi interval orar atât la INS, cat si la CNPS si stabilirea masurilor legale necesare pentru solicitarea restituirii de către persoanele in cauza a veniturilor încasate ca drepturi salariale necuvenite. Ca urmare, o parte dintre persoanele identificate in urma acestei cercetări administrative au semnat angajamente de plata, achitând sumele care le-au revenit, însă o altă parte au refuzat restituirea de buna voie, motiv pentru care INS a emis ordine de imputare. Aşadar, INS a luat toate masurile pentru punerea în executare a acestei masuri.

3.7. Cu privire la Măsura dispusa la pct. II.2 din Decizia nr. 28/2015 şi anume aceea ca, în legătura cu activitatea Centrului de Conferinţe, conducerea INS să efectueze demersurile necesare pentru virarea la bugetul de stat a sumei de 71.483,87 RON, care reprezintă venituri ale bugetului de stat obţinute din închirierea spaţiului proprietate publică a statului, recurentul a arătat că, ţinând seama de Protocolul de predare-primire a activelor şi pasivelor Centrului de Conferinţe încheiat la data 30.03.2016, cu OP nr. x/20.05.2016, s-a virat la bugetul de stat suma 656.784 RON, reprezentând venituri ale bugetului de stat obţinute din închirierea spaţiului proprietate publică a statului, care include şi suma de 71.483,87 RON stabilită prin Decizia nr. 28/2015.

3.8. Pentru Măsura dispusa la pct. II.3 din Decizia nr. 28/2015, se arată că, aşa după cum rezultă din Procesul-verbal de constatare nr. x/19.06.2015, Centrul de Conferinţe a efectuat reevaluarea imobilului aflat în administrarea sa la data de 17.12.2014 (raportul de evaluare fiind înregistrat la instituţie sub nr. x/30.12.2014), ocazie cu care valoarea imobilului a fost evaluată la o valoare justă de 7.739.318 RON. Ulterior, astfel după cum a reţinut şi echipa de audit în procesul-verbal de constatare mai sus menţionat, a fost depusă Declaraţia rectificativă nr. 169160/21.01.2015, D.I.T.L. constatând că în calculul taxelor a fost aplicată greşit cota de impunere pentru perioada 2009 - 2011, astfel încât obligaţiile fiscale au fost restrânse la suma de 1.725.467 RON (1.133.544 RON obligaţii principale şi 586.797,4 RON accesorii). Or, în aceste condiţii, nu se poate reţine faptul că debitele reprezentând obligaţii de plată în sarcina Centrului de Conferinţe au fost cauzate de neluarea măsurilor legale în vederea reevaluării imobilului, atâta timp cât obligaţiile fiscale mai sus amintite au fost stabilite tocmai în baza Raportului de evaluare nr. x/30.12.2014.

Mai mult decât atât, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia contencios administrativ se afla dosarul nr. x/2015, in care instanţa de fond a admis cererea de chemare in judecata formulata de Centrul de Conferinţe (în prezent, după preluare, reclamant este INS), a anulat decizia nr. 122/09.03.2015 de soluţionare a contestaţiei şi Decizia de impunere nr. x/10.12.2014, a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea referatului x/15.01.2015. de asemenea, pe rolul Tribunalului Bucureşti se află dosarul nr. x/2016, care în prezent este suspendat pana la soluţionarea definitivă a dosarului mai sus rubricat. Pe rolul Judecătoriei Sector 5 se afla dosarul nr. x/2016, prin care reclamantul INS solicita instanţei desfiinţarea tuturor actelor de executare efectuate in dosarul de executare silita nr. x/13.11.2016, respectiv Titlul executoriu nr. x/13.11.2016 şi Somaţia nr. x/13.11.2016.

Aşadar, este evident faptul ca si acesta măsura a fost implementata, in sensul ca s-au întreprins toate diligentele şi s-au luat toate masurile legale în vederea diminuării obligaţiilor fiscale de plata suplimentare, iar in ceea ce priveşte teza a doua a măsurii, respectiv recuperarea prejudiciului la bugetul INS in urma hotărârii instanţelor de judecata, se află încă in cursul judecăţii acestor pricini, nefiind încă pronunţată nici o hotărâre definitivă.

În drept, au fost invocate prev. art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Deşi recurentul a invocat motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., aceasta nu a procedat la prezentarea argumentelor în temeiul cărora consideră că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Totodată, deşi a indicat ca şi motiv de recurs motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., entitatea se limitează la a menţiona că instanţa de fond nu a luat în considerare probele depuse la dosarul cauzei, fără a indica în concret ce norme de drept material consideră că au fost greşit aplicate de către instanţa fondului.

Intimata a solicitat instanţei de control judiciar să nu piardă din vedere faptul că prin prezenta cerere de recurs, entitatea verificată nu contestă, în fapt, nicio măsură dispusă prin Decizia contestată, ci prezintă demersurile întreprinse pentru aducerea lor la îndeplinire, motiv pentru care consideră că acestea nu ar mai trebui menţinute.

4.1. Referitor la Măsura dispusă la pct. I.1 din Decizia nr. 28/15.12.2015

Intimata a considerat soluţia instanţei de fond cu privire la această măsură ca fiind temeinică şi legală, entitatea verificată fiind pe deplin interesată în clarificarea suprafeţei reale a sediului în care îşi desfăşoară activitatea, în condiţiile în care aceasta trebuia să procedeze în acest încă din anul 2012.

In concret, aşa cum s-a reţinut şi în procesul-verbal de constatare şi de către instanţa fondului, anterior măsurii dispuse prin decizia contestată, prin măsura 1.6 din Decizia nr. 15/21.05.2012, s-a dispus în sarcina INS întocmirea Cărţilor funciare pentru toate imobilele administrate, identificarea şi stabilirea elementelor cadru de descriere tehnică a imobilelor şi iniţierea unui proiect de act normativ în vederea actualizării inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Aşa cum s-a consemnat în actul de verificare şi cum a reţinut şi instanţa de fond, există o diferenţă semnificativă între suprafaţa înscrisă în actele normative de dare în administrare a sediului în care funcţionează entitatea, respectiv H.G. nr. 119/1993 şi H.G. nr. .337/1996 şi măsurătoarea efectuată în anul 2003 de experţii desemnaţi de aceasta. Astfel, în actele normative în cauză este evidenţiată o suprafaţă de 8.000 mp, în timp ce suprafaţa rezultată din măsurătorile din anul 2003 este de 13.741,79 m.p.

În data de 28.12.2012, INS a depus la Oficiul de cadastru sector 5 Bucureşti documentaţia cadastrală unde a fost înregistrată sub nr. x, Oficiul a restituit documentaţia pentru completare, motivat de împrejurarea că în CF trebuie evidenţiată suprafaţa deţinută conform H.G. nr. 337/1996, cu abateri de până la 10 % nefiind acceptată suprafaţa rezultată din măsurătorile cadastrale.

În data de 17.05.2013, între Ministerul Finanţelor Publice (MFP) în calitate de administrator principal şi titular de contracte de lucrări/servicii/utilităţi şi un număr 11 instituţii publice, s-a încheiat Protocolul nr. 539301 pentru Sediul Latura Ministere Nord cu o suprafaţă totală de 27.020 m.p., document care are ca obiect principal stabilirea modalităţilor de recuperare a utilităţilor şi prestărilor de servicii aferente spaţiului folosit de acestea (tronsoanele 1-9).

Aferent suprafeţei de 5.297,50 m.p., INS îi revine un procent de plată al facturii pentru utilităţi şi servicii de 19,61%. Conform datelor din evidenţa contabilă, în anul 2014 INS a plătit către MFP, în baza protocolului menţionat, facturi în sumă totală de 786.040 RON.

În anul 2014, în evidenţele entităţii verificate, suprafaţa administrată se regăseşte cu 4 valori diferite, astfel: 5.297,50 mp conform Protocolului semnat cu cele 11 instituţii colocatare (în protocol precizându-se că aceste suprafeţe sunt cele de birouri); 8.371,75 mp suprafaţă utilă, potrivit situaţiilor financiare, actelor normative şi unui raport de evaluare din data de 17.12.2014, suprafaţă ce nu cuprinde holurile clădirii, precum şi alte spaţii tehnice; -13.255,58 mp suprafaţă utilă reieşită din măsurătorile cadastrale, valoare care nu este înregistrată oficial la cadastru întrucât nu este conformă cu actele normative şi cu protocoalele de predare primire existente; - 15.655,56 mp suprafaţă totală generală (formată din suprafaţa utilă totală de 13255,58 mp la care se adaugă casa scării principale şi secundare, precum şi puţurile lifturilor).

În concluzie, faţă de aspectele prezentate, entitatea verificată are o obligaţie directă să clarifice situaţia suprafeţei reale a sediului său pentru întocmirea unor situaţii financiare conforme realităţii patrimoniale, prin rectificarea suprafeţei indicate în actele normative prin care a primit sediul în administrare în concordanţă cu suprafaţa rezultată din măsurătorile cadastrale.

4.2. Referitor la măsura dispusă la pct. I.2 din Decizia nr. 28/15.12.2015

Deficienţele şi abaterile constatate se referă la faptul că activitatea desfăşurată de Centrul National de Pregătire în Statistică (CNPS) şi Centrul de Conferinţe (C. civ.) nu a fost supusă unui control intern/managerial riguros cu repercusiuni semnificative în ceea ce priveşte respectarea principiilor legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficientei si eficacităţii.

Aceasta a determinat totodată şi nerespectarea dispoziţiilor legale incidente în cauză: OMFP nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial, art. 5 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, art. 15 alin. (1) lit. p), art. 17 alin. (5) lit. a), art. 34 (1) - (2) din Legea nr. 226/2009 a organizării şi funcţionării statisticii oficiale în România, art. 3 alin. (1) lit. g), h), j), (1) - (2) din H.G. nr. 957/2005 privind organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional de Statistică.

În Notele de constatare întocmite în urma verificărilor prezentate echipei de audit de către CNPS si C. civ., instituţii aflate în subordinea INS, s-au reţinut deficienţe care se răsfrâng şi asupra activităţii acesteia, deficienţele în cauză fiind detaliate în procesul-verbal de constatare.

De altfel, măsura dispusă presupune efectuarea unei analize interne asupra setului de proceduri şi a activităţii controlului intern raportat la dispoziţiile actelor normative incidente având drept scop îmbunătăţirea activităţii controlului intern şi a procedurilor aplicabile.

4.3. Referitor la măsura dispusă la pct. I.3 din Decizia nr. 28/15.12.2015, se arată că măsura dispusă priveşte obligaţia entităţii de a efectua misiunile de audit public intern asupra tuturor activităţilor sale în termenul prevăzut de lege. Susţinerile în cauză sunt lipsite de temei, întrucât constatările valorificate prin măsura dispusă se referă la nereguli financiar - contabile determinate de încălcarea dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, în urma verificărilor efectuate asupra eficienţei privind activitatea de audit public intern, echipa de audit a constatat nerespectarea prevederilor legale cu privire la auditarea la cel puţin o dată la 3 ani a activităţilor din Institutul Naţional de Statistică şi din instituţiile subordonate.

Conform dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 672/2002, republicată, auditul public intern asupra activităţilor proprii şi a activităţilor desfăşurate de entităţile subordonate sau coordonate, se exercită de către compartimentul de audit public intern, norma legală menţionată enumerând activităţile şi sistemele supuse auditului public intern. Având în vedere faptul obiectul constatării pentru a cărei valorificare a fost dispusă măsura 1.3, se arată că măsura este legală şi temeinică, deoarece prin această măsură se urmăreşte respectarea dispoziţiilor legale în desfăşurarea activităţii de audit public intern prin includerea în planul de audit public intern şi a direcţiilor din structura INS neauditate în termenul prevăzut de lege.

4.4. Referitor la măsura dispusă la pct. I.4 şi I.5 din Decizia nr. 28/15.12.2015

Entitatea recurentă consideră că măsurile 1.4 şi 1.5 au rămas fără obiect în condiţiile în care, urmare intrării în vigoare a O.G. nr. 3/2016 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare şi eficientizare a activităţii unor structuri ale administraţiei publice centrale şi pentru modificarea unor acte normative, deoarece Centrul Naţional de Pregătire în Statistică (CNPS) şi-a încetat activitatea fiind reorganizată prin absorbţie de către INS. Afirmaţiile prezentate sunt lipsite de temei, întrucât, potrivit chiar actului normativ invocat de entitate, INS a preluat drepturile şi obligaţiile CNPS, constatările fiind valorificate prin măsurile I.4 şi I.5 înainte de intrarea în vigoare a actului normativ invocat.

De altfel, măsura se referă la înlăturarea unor nereguli constatate în fundamentarea cheltuielilor de personal în cazul instituţiilor publice, fundamentare care trebuie sa aibă în vedere organigrama instituţiei, numărul de posturi, gradul lor de ocupare cu personal, precum şi diferenţierea personalului pe trepte de salarizare. Este bine cunoscut că prin reglementările legale sunt stabilite limitele minime şi maxime între care se pot încadra salariile de bază pentru personalul angajat al instituţiilor publice, în funcţie de specificul fiecărei instituţii, limite ce sunt stabilite fie în funcţie de anumiţi coeficienţi care se aplica la valoarea sectoriala a salariului, fie sub forma unor limite valorice minime si maxime.

Statul de funcţii aprobat de preşedintele INS, prin Ordinul nr. 1536/10.02.2014, prevede pentru CNPS un număr de 97 posturi, 23 posturi pentru activităţile funcţionale şi 71 posturi pentru activităţile de specialitate, funcţiile aprobate pentru desfăşurarea activităţii structurii în cauză fiind de expert (IA, I, II), referent (debutant, IA, I, II), atât cu studii superioare, cât şi cu studii medii. Astfel, s-a constatat că în anul 2014, CNPS nu a organizat concurs pentru ocuparea posturilor neocupate, ci a încheiat contracte de furnizare servicii respectiv contracte individuale de muncă, pe perioadă determinată, cu persoane care au avut la acel moment calitatea de funcţionari publici la INS/DJS, precum şi cu alte persoane din afara sistemului bugetar.

S-a mai reţinut şi faptul că funcţiile pe care au fost încadrate persoanele angajate pe baza de contracte individuale de muncă, nu existau în statul de funcţii. La stabilirea drepturilor salariale pentru aceste persoane, CNPS nu a respectat prevederile privind salarizarea personalului în cazul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii.

Încheierea unor contracte de furnizare de servicii în detrimentul angajării cu contract individual de muncă cu durată determinată a atras după sine plata unor venituri mai mari decât salariile cuvenite/plătite conform dispoziţiilor legale în vigoare pentru instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii, ceea ce a condus la încălcarea principiilor de economicitate, eficienţă şi eficacitate prevăzute de art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999.

4.5. Referitor la măsura dispusă la pct. I.6 din Decizia nr. 28/15.12.2015

Entitatea recurentă consideră că si măsura 1.6 a rămas fără obiect, în condiţiile în care, ca urmare a integrării Centrului de Conferinţe în structura INS, soldurile conturilor din balanţa de verificare au fost preluate în contabilitate institutului, iar la inventarierea conturilor contabile nu au fost constatate diferenţe care să necesite regularizarea lor. Mai precizează entitatea şi faptul că structura în cauză a efectuat operaţiuni de inventariere la finele anului 2014 si 2015, bilanţurile contabile fiind certificate de contabili autorizaţi CECCAR.

Aceste susţineri sunt lipsite de fundament, deoarece Centrul de Conferinţe al INS (C. civ.), înfiinţat prin H.G. nr. 1278/2009, este o instituţie publică cu personalitate juridică subordonată institutului, ordonator terţiar de credite, fiind finanţat integral din venituri proprii. În baza Protocolului de predare-primire nr. 19002/05.01.2010, spaţiul în care îşi desfăşoară activitatea a fost transmis din administrarea INS în administrarea acestuia. Prin protocol au fost predate C. civ. mijloace fixe cu o valoare de inventar de 17.751.347.29 RON (din care 17.089.106 RON valoarea clădirii administrative şi 662.241.29 RON valoarea mijloacelor fixe fără construcţii).

În actul de control s-a reţinut că mijloacele fixe parte componentă a Sălii de Conferinţe în valoare de 8.009.746,28 RON, nu se regăsesc nici în Protocolul de predare primire nr. 19002/05.01.2010 (inclusiv anexele la acesta) şi nici în Raportul de evaluare nu se regăseşte evidenţiată distinct valoarea de 8.009.746,28 RON aferentă acestor mijloace fixe. În consecinţă, măsura dispusă a fost de corectare a înregistrărilor eronate pentru stabilirea corectă şi reală a tuturor soldurilor conturilor din balanţa de verificare a Centrului de Conferinţe, şi ulterior preluate în situaţiile financiare centralizate ale INS, astfel încât acestea să reflecte realitatea patrimonială a instituţiei.

4.6. Referitor la măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 28/15.12.2015

În ceea ce priveşte această măsură, în cererea de recurs sunt prezentate demersurile întreprinse de entitate pentru recuperarea prejudiciului produs instituţiei prin plata unor drepturi salariale către persoane care, în acelaşi interval orar, lucrau atât la INS cât şi la Centrul Naţional de Pregătire în Statistică (CNPS), respectiv cercetarea administrativă pentru identificarea salariaţilor în cauză, încheierea unor angajamente de plată, precum şi emiterea unor ordine de imputare. Totodată, este prezentată situaţia litigiilor generate de contestarea în instanţă a ordinelor de imputare, solicitând instanţei de control judiciar să constatate că au fost luate toate măsurile pentru aducerea la îndeplinire a măsurii.

Consideră intimata că aceste susţineri sunt lipsite de fundament, în condiţiile în care deficienţele constatate în actul de control se referă la suprapunerea programului de lucru al INS cu cel al CNPS, fiind prezentate în concret situaţii, cu titlul de exemplu, din eşantionul supus verificării de echipa de audit a Curţii de Conturi, iar măsura dispusă în sarcina reprezentanţilor INS şi ai CNPS vizând şi extinderea controlului şi asupra tuturor contractelor încheiate şi derulate în anul 2014 de CNPS cu salariaţi din INS şi DJS-uri. Din cele prezentate chiar de entitatea verificată rezultă că acesta nu a extins controlului şi asupra tuturor contractelor încheiate şi derulate în anul 2014 de CNPS cu salariaţi din INS şi DJS-uri, aspect trecut sub tăcere de către entitatea verificată.

4.7. Referitor la măsura dispusă la pct. II.2 din Decizia nr. 28/15.12.2015

Relativ la această măsură, în cererea de recurs entitatea verificată precizează că suma de 71.483 RON este inclusă în suma totală de 656.784 RON, sumă virată la bugetul de stat cu O.P. nr. x/20.05.2016, cu titlul de venituri obţinute din închirierea spaţiului proprietate publică a statului, măsura fiind astfel fără obiect.

Abaterea constatată şi consemnată în actul de control priveşte nerespectarea de către entitate a prevederilor legale cu privire la veniturile realizate din închirierea spaţiului proprietate publică a statului, aflat în administrarea Centrului de Conferinţe al Institutului Naţional de Statistică, mai exact a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) - art. 16 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu art. 2 alin. (1); art. 3 alin. (1-3) din H.G. nr. 1278/2009 privind organizarea şi funcţionarea Centrului de Conferinţe, în vigoare la data respectivă.

Chiar dacă ulterior emiterii actelor atacate măsura în cauză a fost dusă la îndeplinire, instanţa de control judiciar, ca şi instanţa de fond, nu este abilitată să facă o astfel de constatare, analiza şi verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurii facându-se doar de către Curtea de Conturi, în procedura special reglementată de prevederile pct. 230 - 233; împrejurarea că INS a dus la îndeplinire această măsură nu poate duce la înlăturarea ei, măsura fiind dispusă ca urmare a nerespectării prevederilor legale anterior menţionate.

4.8. Referitor la măsura dispusă la pct. II.3 din Decizia nr. 28/15.12.2015

Aspectele prezentate de INS în cererea de recurs nu sunt de natură a determina nelegalitatea măsurii dispuse, deoarece Centrul de Conferinţe (C. civ.) nu a efectuat reevaluarea imobilului aflat în administrare în perioada ianuarie 2010 - decembrie 2014, respectiv de la înfiinţare şi până la sfârşitul anului auditat; acesta nu a fost reevaluat nici în perioada în care s-a aflat în administrarea INS, respectiv anii 2005-2009.

Neefectuarea reevaluării imobilului a condus la denaturarea semnificativă situaţiei patrimoniale ale Centrului de Conferinţe cu consecinţe importante asupra valorii informaţiilor contabile şi indicatorilor de activitate ai entităţii, respectiv impunerea de către Direcţia Impozite şi Taxe Locale Sector 5 (DITL Sector 5) în sarcina entităţii verificate a unor obligaţii fiscale în sumă iniţială de 14.174.845,65 RON, aceasta fiind redusă ulterior la 1.725.467 RON; denaturarea soldului contului 105 "Rezerve din reevaluare construcţiilor" prin înregistrări contabile eronate, urmare reevaluării din decembrie 2014, cu suma de 8.009.746,28 RON; neefectuarea inventarierii unor mijloace fixe şi neamortizare acestora în perioada 2009 - 2014, în valoare de 8.009.746,28 RON.

În data de 18.11.2014, DITL Sector 5 a emis Somaţia nr. 201213 şi Titlul Executoriu nr. 201212, pentru plata sumei de 14.174.845,65 RON reprezentând taxă clădiri persoane juridice. Prin adresa nr. x/08.12.2014, DITL Sector 5 a comunicat Centrului de Conferinţă faptul că obligaţiile fiscale urmărite prin titlul executoriu menţionat anterior se restrâng la suma de 9.069.957 RON. Totodată, DITL Sector 5 a considerat necesară reevaluarea imobilului care ar fi condus la reducerea cotei de impozitare şi corespunzător diminuarea obligaţiilor fiscale viitoare. Ca urmare a acestei recomandări, prin Raportul de evaluare nr. 62618, înregistrat la instituţie sub nr. x/30.12.2014, Centrule Conferinţe a efectuat reevaluarea imobilului la data de 17.12.2014, ocazie cu care a fost determinată valoarea justă a acestuia de 7.739.318 RON (cu 9.349.788 RON mai mică faţă de valoarea iniţială).

Astfel, echipa de audit a constatat că există o abatere de la prevederile art. 11 alin. (1) din OMEF nr. 3471/2008 pentru aprobarea Normelor metodologice privind reevaluarea şi amortizarea activelor fixe corporale aflate în patrimoniul instituţiilor publice, potrivit cărora, începând cu 1 ianuarie 2008, activele fixe corporale de natura construcţiilor şi terenurilor din patrimoniul instituţiilor publice se reevaluează cel puţin o dată Ia 3 ani rezultatul acestei operaţiuni fiind înregistrat în contabilitate până Ia finele anului în care a avut loc reevaluarea. Împrejurarea că INS a dus la îndeplinire această măsură nu poate duce la înlăturarea ei, măsura fiind dispusă tocmai ca urmare a nerespectării prevederii legale anterior menţionate.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 205 din C. proc. civ.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant Institutul Naţional de Statistică a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor aduse de intimată.

A susţinut în esenţă recurentul că prima instanţă nu a analizat dovezile depuse la dosarul cauzei, din care rezulta toate diligentele depuse de INS in vederea întocmirii documentaţiei cadastrale pentru imobilul pe care ii deţine in administrare. Deşi Curtea de Conturi a României constata in mod expres ca INS este singura instituţie, din cele 11, din Ansamblul Sedii Ministere- Latura Nord care a intabulat imobilul si deţine cadastru, insa, cu toate acestea, dispune in mod arbitrar măsura contestată. În opinia sa, instanţa de fond nu a luat in considerare dovezile depuse de reclamant in susţinerea apărărilor pe acest capăt de cerere, reţinând in schimb, exclusiv afirmaţiile intimatei-parate.

De asemenea, in ceea ce priveşte măsura cuprinsă în dispozitivul deciziei la punctul I.2, instanţa de fond retine, exclusiv pe baza Notelor de constatare întocmite de intimata-parata, faptul ca sunt neîntemeiate susţinerile reclamantului, fără a analiza procedurile prin care activităţile de control managerial intern sunt implementate, evaluate şi monitorizate continuu. În acest sens, la dispoziţia echipei de auditori publici externi au fost puse toate documentele solicitate pe linia controlului managerial intern inclusiv accesul la domeniul intranet şi pagina web a instituţiilor subordonate. Printre aceste documente s-au numărat toate procedurile de lucru şi de sistem, prin care sunt procedurale şi reglementate activităţile fiecărui departament din cadrul instituţiei.

În ceea ce priveşte măsura cuprinsă în dispozitivul deciziei la pct. 1.3, echipa de audit nu a avut în vedere misiunile de audit public intern efectuate în anul 2014, derulate la toate compartimentele din structura funcţională a INS şi la direcţiile teritoriale de statistică, subordonate INS, respectiv:

- «Sistemul de realizare a proiectelor în cadrul contractelor finanţate din fonduri externe granturi comunitare», care s-a derulat în cadrul Compartimentelor implicate din structura funcţională a I.N.S., (poz. 2 din Planul de audit public intern - anul 2014 nr. 24959/24.11.2014);

- «Contracte finanţate din fonduri externe, granturi comunitare», care s-a derulat în cadrul Compartimentelor implicate din structura funcţională a I.IM.S., (poz. 3 din Planul de audit public intern - anul 2014 nr. 24959/24.11.2014);

- «Organizarea şi funcţionarea sistemelor de control intern managerial şi financiar contabil» (poz. 10 din Planul de audit public intern - anul 2014 nr. 24959/24.11.2014), care s-a derulat după cum urmează:

- Sistemul de control intern managerial - la Comisia de monitorizare coordonare şi îndrumare metodologică a implementării şi/sau dezvoltării sistemului de control intern/managerial a INS, la compartimentele din structura funcţională a I.N.S., precum şi la direcţiile teritoriale de statistică;

- Activitatea financiar - contabilă - la direcţiile teritoriale de statistică.

Instanţa de fond nu a ţinut seama de faptul ca s-au prezentat echipei de audit toate rapoartele misiunilor de audit efectuate în anul 2014, inclusiv pentru misiunile menţionate mai sus, la lit. a), precum şi rapoartele ultimelor misiuni de audit efectuate la Centrul de Conferinte (raport nr. x/07.06.2013) şi la Centrul Naţional de Pregătire în Statistică (raport nr. x/31.05.2010), nu s-au avut în vedere la descrierea abaterii de la legalitate şi regularitate consemnată în decizie.

Cu privire la măsura cuprinsă în dispozitivul deciziei la pct. 1.4, recurentul a arătat că începând cu data de 30.03.2016, Centrul Naţional de Pregătire în Statistică a fost preluat de către Institutul Naţional de Statistică prin fuziunea prin absorbţie. Astfel, raportat la acest aspect, instanţa de fond în mod incorect, prin respingerea cererii de chemare in judecata, a apreciat ca măsuri precum efectuarea unei analize la nivelul CNPS sau organizarea de concursuri pentru ocuparea posturilor vacante necesare pentru îndeplinirea activităţilor funcţionale ale CNPS sunt pertinente şi de actualitate.

Pe aspectul măsurii cuprinse în dispozitivul deciziei la pct. II.1, fără a se dori, de aceasta data, a fi o critică faţă de sentinţa supusă prezentului recurs, se arată că, drept urmare a măsurii amintite, INS a procedat la efectuarea unei cercetări administrative interne, in urma căreia s-a întocmit procesul-verbal de cercetare administrativa nr. x/TA/21.10.2016. Prin acest document se analizează si se verifica toate contractele încheiate si derulate în anul 2014 de CNPS cu salariaţi din INS si din Direcţii Judeţene/Teritoriale de Statistica, în vederea identificării persoanelor (salariaţi INS) care figurau prezente in acelaşi interval orar atât la INS, cât şi la CNPS. Ca urmare a acestui control intern, au fost emise o serie de ordine de imputare, care in prezent fac obiectul mai multor dosare aflate pe rolul instanţelor de judecata, in diferite faze procesuale.

În ceea ce priveşte măsura cuprinsă în dispozitivul deciziei la pct. II.2. pct. 2, s-a arătat că în baza Protocolului de predare-primire a activelor şi pasivelor Centrului de Conferinţe încheiat la data 30.03.2016, cu OP nr. x/20.05.2016, s-a virat la bugetul de stat suma 656.784 RON, reprezentând venituri ale bugetului de stat obţinute din închirierea spaţiului proprietate publică a statului, care include şi suma de 71.483,87 RON stabilită prin Decizia nr. 28/2015. Deşi a făcut aceasta dovada, instanţa de fond a apreciat, în mod eronat în opinia sa, ca aceasta măsura trebuie menţinută, prin respingerea cererii de chemare in judecata.

În ceea ce priveşte măsura cuprinsă în dispozitivul deciziei la pct. II.2. pct. 3, nici organul de control, si nici instanţa de fond nu au ţinut seama de faptul ca pe rolul Tribunalului Bucureşti a fost înregistrat încă din anul 2015, dosarul nr. x/2015, care are ca obiect anularea Deciziei de impunere nr. x/10.12.2014 emisa de DITL Sector 5. Acest dosar a fost soluţionat in fond in favoarea instituţiei reclamante, in sensul ca instanţa a dispus anularea deciziei de impunere amintita, cauza aflându-se pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, în faza procesuala a recursului.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată la data de 26 mai 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

7.1. Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-reclamant

Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că, într-adevăr, astfel cum susţine intimata, recurentul nu a dezvoltat motivele de recurs subsumate cazului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. (deşi l-a invocat ca atare), astfel că practic toate motivele sale de casare vor fi analizate în cadrul prev. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pe de altă parte, intimata nu a înţeles să invoce vreo excepţie procedurală, raportat la acest aspect.

De asemenea, se constată că recurentul a criticat soluţia primei instanţe exclusiv sub aspectul acţiunii în anulare, iar nu şi cu privire la cererea de suspendare, respinsă ca nefondată de către prima instanţă, pe această latură sentinţa fiind definitivă.

7.1.1. În ceea ce priveşte Măsura dispusă la pct. I.1 din decizia atacată

Prin decizia atacată, la punctul I.1, intimata-pârâtă a dispus: "întreprinderea tuturor demersurilor de către INS pentru modificarea şi actualizarea Protocolului nr. 539301/17.05.2013 încheiat între colocatarii tronsonului sedii Latura Ministere Nord, în care Ministerul Finanţelor Publice are calitatea de administrator principal şi titular de contracte de lucrări/servicii/utilităţi în vederea reflectării reale şi corecte a cheltuielilor ce derivă din cota parte a Institutului Naţional de Statistică."

Înalta Curte constată că recurentul reiterează susţinerile din faţa primei instanţe, fără a aduce elemente noi care să dovedească o greşită aplicare a legii de către prima instanţă.

În esenţă, măsura dispusă de intimată reprezintă o constatare a neîndeplinirii unei măsuri anterioare (măsura I.6 din Decizia nr. 15/21.05.2012) privind întocmirea Cărţilor funciare pentru toate imobilele administrate, identificarea şi stabilirea elementelor cadru de descriere tehnică a imobilelor şi iniţierea unui proiect de act normativ în vederea actualizării Inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Deşi reclamantul a făcut demersuri pentru aducerea la îndeplinire a acestei măsuri, ceea ce i se reproşează în continuare acestuia este faptul că nu a ajuns la rezultatul scontat, obligaţia stabilită prin cele două măsuri consecutive ale Curţii de Conturi fiind una de rezultat, iar nu de diligenţă, cum implicit ar sugera motivaţia adusă de recurent prin cererea de recurs.

De altfel, nici aceste demersuri nu au fost complete; ca urmare a restituirii documentaţiei cadastrale pentru completare pe motiv că în cartea funciară trebuie evidenţiată suprafaţa deţinută conform documentelor legale în vigoare, prin Protocolul nr. 539301/17.05.2013 încheiat între colocatarii tronsonului sedii latură ministere nord, s-a statuat că reclamantului INS îi revine suprafaţa de 5.297,50 mp.

Or, aşa cum a constatat intimatul-pârât, situaţia suprafeţei administrate de INS pentru anul respectiv, prezintă 4 valori diferite, astfel: 5.297,50 mp conform Protocolului semnat cu cele 11 instituţii colocatare (menţionăm faptul că în cuprinsul protocolului se precizează că aceste suprafeţe sunt cele de birouri); 8.371.75 mp suprafaţă utilă conform situaţiilor financiare, actelor normative şi a raportului de evaluare din data de 17.12.2014. Se precizează că această suprafaţă nu cuprinde şi holurile clădirii, precum şi alte spaţii tehnice; 13.255,58 mp suprafaţă utilă reieşită din măsurătorile cadastrale reale, valoare care nu este înregistrată oficial la cadastru întrucât nu este conformă cu actele normative şi cu protocoalele de predare primire existente; 15.655,56 mp suprafaţa totală generală (cuprinde suprafaţa utilă totală de 13255,58 mp la care se adaugă casa scării principale şi secundare şi puţurile lifturilor).

Astfel, echipa de audit a reţinut faptul că suprafaţa INS stabilită prin Protocolul nr. 539301/17.05.2013 este eronată.

Ca urmare, în mod corect a reţinut intimatul că demersurile efectuate au fost insuficiente şi nu au dus la aducerea la îndeplinire a măsurii dispuse, nefiind în măsură să clarifice suprafaţa efectiv deţinută de către recurentul-reclamant.

Împrejurarea invocată de recurent, în sensul că ar fi responsabile pentru această abatere şi conducerile celorlalte instituţii publice colocatare din Ansamblul Sedii Ministere - Latura Nord şi semnatare ale Protocolului nr. 539301/17.05.2013, nu poate duce la exonerarea de răspundere a recurentului, acesta având o obligaţie proprie în clarificarea situaţiei spaţiilor deţinute; entitatea verificată are o obligaţie directă să clarifice situaţia suprafeţei reale a sediului său pentru întocmirea unor situaţii financiare conforme realităţii patrimoniale, prin rectificarea suprafeţei indicate în actele normative prin care a primit sediul în administrare în concordanţă cu suprafaţa rezultată din măsurătorile cadastrale.

Nu se poate constata faptul că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a legii la situaţia de fapt reţinută, aceasta a avut în vedere susţinerile ambelor părţi, reţinând în mod corect faptul că recurentul nu a definitivat demersurile pentru lămurirea suprafeţei reale a sediului său. Astfel, motivele de recurs ce privesc această măsură sunt nefondate.

7.1.2. În ceea ce priveşte Măsura dispusă la pct. I.2 din decizia atacată

Intimata-pârâtă a dispus, în cadrul acestei măsuri:

"Conducerea INS va efectua o analiză asupra activităţii controlului intern/managerial şi va lua toate măsurile pentru îmbunătăţirea acestuia, inclusiv prin: luarea măsurilor necesare pentru coordonarea şi controlul unităţilor subordonate şi va lua toate măsurile pentru îmbunătăţirea lui;

- verificarea respectării prevederilor legale privind controlul intern/managerial şi auditul intern;

- monitorizarea aplicării corespunzătoare a ordinelor interne aprobate privind controlul managerial al I.N.S.".

Singura susţinere adusă de recurent în cadrul acestui punct este aceea că INS dispune de un set de proceduri prin care activităţile de control managerial intern sunt implementate, proceduri care sunt evaluate si monitorizate anual şi modificate/îmbunătăţite atunci când se impune.

Or, aşa cum a constatat prima instanţă, măsura presupune efectuarea unei analize interne asupra setului de proceduri şi a activităţii controlului intern raportat la dispoziţiile actelor normative incidente având drept scop îmbunătăţirea activităţii controlului intern şi a procedurilor aplicabile, analiză ce nu a fost efectuată de către recurent.

Cât timp nu se aduc elemente noi care să conducă la concluzia unei greşite aplicări a legii de către prima instanţă, acest motiv de recurs este, de asemenea, nefondat.

7.1.3. În ceea ce priveşte Măsura dispusă la pct. I.3 din decizia atacată

Prin această măsură, intimatul-pârât a statuat următoarele:

"Dispunerea efectuării de misiuni de audit în termenul prevăzut de lege asupra tuturor activităţilor I.N.S. ce intră în sfera auditului intern, inclusiv la direcţiile judeţene de statistică, în vederea înlăturării disfuncţionalităţilor care pot afecta realizarea obiectivelor INS".

Măsura dispusă priveşte obligaţia entităţii de a efectua misiunile de audit public intern asupra tuturor activităţilor sale în termenul prevăzut de lege. Astfel, în urma verificărilor efectuate asupra eficienţei privind activitatea de audit public intern, echipa de audit a constatat nerespectarea prevederilor legale cu privire la auditarea la cel puţin o dată la 3 ani a activităţilor din Institutul Naţional de Statistică şi din instituţiile subordonate.

Conform dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 672/2002, republicată, auditul public intern asupra activităţilor proprii şi a activităţilor desfăşurate de entităţile subordonate sau coordonate, se exercită de către compartimentul de audit public intern, norma legală menţionată enumerând activităţile şi sistemele supuse auditului public intern.

Recurentul a reiterat susţinerile din faţa primei instanţe, respectiv faptul că a pus la dispoziţia echipei de audit a Curţii de Conturi toate rapoartele misiunilor de audit public intern efectuate în perioada 01.01-31.12.2014, din care reiese că cel puţin în anul 2014 toate compartimentele din structura funcţională a INS au fost auditate în cadrul a 2 misiuni de audit public intern. În misiunile de audit consemnate mai sus au fost auditate şi Direcţia de Statistici Agricole şi de Mediu, Direcţia de Statistica Indicatorilor Economici pe Termen Scurt, Direcţia de Statistici Comerţ Exterior şi Direcţia de Statistică Socială. În anul 2014, toate compartimentele din structura funcţională a INS au fost supuse auditului public intern efectuat de către structura de audit din cadrul INS.

In ceea ce priveşte susţinerea Curţii de Conturi potrivit căreia există un număr de 22 instituţii subordonate INS a căror activitate nu a mai fost auditată niciodată, respectiv direcţii judeţene şi regionale de statistică, precum şi Centrul de Conferinţe şi Centrul Naţional de Pregătire în Statistică, s-a arătat că s-au pus la dispoziţia echipei de audit a Curţii de Conturi toate rapoartele misiunilor de audit public intern efectuate în perioada 01.01-31.12.2014, din care reiese că în anul 2014 au fost auditate toate instituţiile subordonate INS, respectiv direcţii judeţene şi regionale de statistică.

A mai susţinut că în anii precedenţi anului 2014 au fost auditate toate cele 42 de direcţii judeţene şi regionale de statistică, aşa cum reiese şi din Situaţia Nr. 21516/06.01.2016 auditării instituţiilor subordonate INS în perioada 2010-2015, împreună cu ultimele rapoarte de audit rezultate din misiunile de audit efectuate la 42 instituţii subordonate INS, incluzând şi cele 22 instituţii subordonate INS, pentru care echipa de audit a consemnat constatarea.

Pentru cele două instituţii finanţate din venituri proprii Centrul de Conferinţe şi Centrul Naţional de Pregătire în Statistică s-au prezentat printat şi electronic, aşa cum au fost solicitate de echipa de audit rapoartele de audit public intern rezultate din misiunile efectuate în ani precedenţi, respectiv 2 rapoarte de audit public. intern nr. 2963/TA/07.06.2013 şi nr. 5039/VV/02.09.2011, rezultate din misiunile efectuate la Centrul de Conferinţe al INS; 2 rapoarte de audit public intern, rezultate din misiunile efectuate la Centrul Naţional de Pregătire în Statistica.

Astfel, recurentul a invocat faptul că nu există instituţii subordonate INS a căror activitate nu a fost auditată niciodată de către structura de audit din cadrul INS, aspecte probate cu documente depuse la dosarul cauzei, dar pe care instanţa de fond nu le-a luat in considerare.

Înalta Curte, procedând la verificarea corectei aplicări a legii de către prima instanţă, constată că, la fila x din vol. V al dosarului de primă instanţă, a fost depusă de către recurent o situaţie a auditării instituţiilor subordonate INS. Din cercetarea tuturor înscrisurilor depuse pe acest aspect, începând cu fila x a aceluiaşi volum, se constată că nu au fost depuse la dosar toate rapoartele bifate la coloanele 4 şi 8 din acest tabel, iar în ceea ce priveşte auditările efectuate în 2011, se arată că acestea au fost făcute în cadrul unei misiuni intersectoriale organizate de Unitatea Centrală de Armonizare a Auditului Public Intern din Ministerul Finanţelor Publice, deci a fost un audit extern, iar nu intern cum era cerut de textul legal. Astfel, nu este respectată nici regula de auditare internă la cel puţin o dată la 3 ani a activităţilor din Institutul Naţional de Statistică şi din instituţiile subordonate, acest motiv de casare fiind nefondat.

7.1.4. În ceea ce priveşte Măsurile dispuse la pct. I.4 şi I.5 din decizia atacată

Prin aceste măsuri, s-a dispus:

Măsura I.4:

"In legătura cu organizarea şi funcţionarea Centrului National de Pregătire în Statistică, conducerea INS va efectua o analiza la nivelul CNPS asupra conformităţii angajării personalului şi contractării serviciilor necesare derulării activităţii de baza a centrului (activităţi didactice pentru pregătire profesională şi activităţi de cercetare ştiinţifică) cu cadrul legal aplicabil. Conducerea INS va dispune măsurile necesare pentru eliminarea pe viitor a abaterilor de la legalitate consemnate în Procesul-verbal de constatare la capitolul B.1."

Măsura I.5: "Organizarea de concursuri pentru ocuparea posturilor vacante necesare pentru îndeplinirea activităţilor funcţionale ale CNPS în condiţii de eficienţă şi eficacitate, astfel încât să fie eliminate abaterile consemnate la capitolul B.4. din Procesul-verbal de constatare".

Singura susţinere a recurentului din cadrul cererii de recurs este aceea că aceste masuri au rămas fără obiect, ţinând seama de faptul ca potrivit prevederilor O.G. nr. 3/2016 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare şi eficientizare a activităţii unor structuri ale administraţiei publice centrale şi pentru modificarea unor acte normative, coroborate cu prevederile H.G. nr. 957/2005, cu modificările şi completările ulterioare, privind organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional de Statistică, începând cu data de 30.03.2016, Centrul Naţional de Pregătire în Statistică a fost preluat de INS prin fuziunea prin absorbţie.

Înalta Curte constată că, atâta timp cât constatările au fost valorificate prin măsurile I.4 şi I.5 înainte de intrarea în vigoare a actului normativ invocat, instanţa de contencios administrativ este chemată să verifice temeinicia şi legalitatea actului administrativ atacat în raport de situaţia de fapt şi de drept de la data emiterii actului, independent de aspectele intervenite ulterior.

În aceste condiţii, argumentele invocate de recurent nu sunt de natură să modifica constatările sau să înlătura ca rămase fără obiect măsurile dispuse, întrucât acestea nu combat aspectele de fond consemnate de echipa de audit, cum în mod corect a reţinut prima instanţă. Pe de altă parte, preluarea instituţiei în întregul său nu duce la ştergerea abaterii, recurentul având obligaţia de a implementa măsurile dispuse de intimat în calitate de succesor al CNPS.

7.1.5. În ceea ce priveşte Măsura dispusă la pct. I.6 din decizia atacată

Prin această măsură, s-a dispus:

"corectarea înregistrărilor contabile eronate în vederea stabilirii corecte şi reale a tuturor soldurilor conturilor din balanţa de verificare întocmită la nivelul Centrului de Conferinţe, urmată de preluarea indicatorilor financiari în situaţiile financiare centralizate ale INS, astfel încât acestea să reflecte realitatea ".

Similar motivului de recurs anterior, recurentul a susţinut că şi această măsură a rămas fără obiect, deoarece prin preluarea Centrului de Conferinţe de către INS, au fost preluate si soldurile conturilor din balanţă de verificare întocmită la data de 31.03.2016, balanţă care a fost pusa de acord cu inventarierea conturilor contabile, nefiind constatate diferenţe care să necesite efectuarea corecţiilor în contabilitate.

În plus, s-a mai invocat faptul că Centrul de Conferinţe a efectuat operaţiuni de inventariere atât la data de 31.12.2014, cat si la data de 31.12.2015 si ambele bilanţuri au fost semnate de persoane autorizate membre CECCAR.

În actul de control s-a reţinut că mijloacele fixe parte componentă a Sălii de Conferinţe în valoare de 8.009.746,28 RON, nu se regăsesc nici în Protocolul de predare primire nr. 19002/05.01.2010 (inclusiv anexele la acesta) şi nici în Raportul de evaluare nu se regăseşte evidenţiată distinct valoarea de 8.009.746,28 RON aferentă acestor mijloace fixe.

În consecinţă, măsura dispusă a fost de corectare a înregistrărilor eronate pentru stabilirea corectă şi reală a tuturor soldurilor conturilor din balanţa de verificare a Centrului de Conferinţe, şi ulterior preluate în situaţiile financiare centralizate ale INS, astfel încât acestea să reflecte realitatea patrimonială a instituţiei.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentului, în sensul că această corecţie a fost efectuată în timpul auditului Curţii de Conturi, astfel încât măsura în cauză nici nu mai trebuia cuprinsă în Decizia nr. 28/15.12.2015", Înalta Curte are în vedere prev. pct. 174 din RODAS, potrivit căruia nu se mai dispun măsuri doar în cazul în care pe parcursul controlului auditorii publici externi au verificat toate operaţiunile/elementele din cadrul categoriei economice selectate, iar pentru deficienţele constatate conducerea entităţii a luat măsuri de remediere integrală în timpul acţiunii de verificare. În caz contrar, chiar dacă entitatea a remediat abaterea punctual constatată se dispun măsuri în sarcina acesteia prin decizie întrucât nu există certitudinea că s-a efectuat extinderea verificărilor la nivelul întregii categorii de operaţiuni economice. Faţă de aspectele reţinute mai sus, în mod corect a reţinut prima instanţă că se impunea menţinerea măsurii.

Se vor avea în vedere, de asemenea, raţiunile deja prezentate la punctul 7.1.4 din prezentele considerente, raportat la susţinerea că măsura a rămas fără obiect ca urmare a preluării Centrului de Conferinţe de către recurent.

7.1.6. În ceea ce priveşte Măsura dispusă la pct. II.1 din decizia atacată

Prin măsurile dispuse s-au stabilit în sarcina conducerii reclamantului INS următoarele obligaţii:

"Efectuarea unei analize asupra modului în care au fost încheiate, derulate şi finalizate contractele de prestări servicii/contractele individuale de muncă pe perioadă determinată (pentru asigurarea pregătirii profesionale, respectiv efectuarea activităţilor de cercetare contractate cu diverşi beneficiari); extinderea verificărilor, (...) asupra tuturor contractelor încheiate de CNPS cu salariaţi din INS şi Direcţiile Judeţene/Regionale de Statistică precum şi cu alte persoane, în vederea:

a)identificării persoanelor (salariaţi) care figurau prezente în acelaşi interval orar de timp atât la INS (inclusiv DJS/DRS), cât şi la CNPS. Conducerea INS va efectua demersurile necesare pentru solicitarea restituirii de către persoanele în cauză a veniturilor încasate ca drepturi salariale necuvenite, după caz;

b)Pentru activităţile prestate la CNPS în baza contractelor individuale de muncă pe perioadă determinată, reprezentanţii INS şi CNPS vor identifica situaţiile în care nu au fost respectate prevederile legale aplicabile instituţiilor publice finanţate din venituri proprii şi vor lua măsurile legale necesare pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit, după caz".

Recurentul nu aduce critici concrete cu privire la nelegalitatea sentinţei pe acest aspect, ci doar invocă faptul că a luat măsuri de punere în executare a acestor dispozitii.

Or, executarea unui act administrativ nu poate duce la nulitatea acestuia, aşa cum s-a statuat mai sus, instanţa de contencios verificând temeinicia şi legalitatea actului în raport de situaţia de fapt şi de drept de la momentul emiterii acestuia, aspectele de fapt ulterior intervenite neputând afecta valabilitatea acestui act. Ca urmare, motivul de recurs este nefondat.

7.1.7. În ceea ce priveşte Măsura dispusă la pct. II.2 din decizia atacată

Prin această măsură, s-a dispus ca, în legătura cu activitatea Centrului de Conferinţe, conducerea INS să efectueze "demersurile necesare pentru virarea la bugetul de stat a sumei de 71.483,87 RON, care reprezintă venituri ale bugetului de stat obţinute din închirierea spaţiului proprietate publica a statului".

Relativ la această măsură, în cererea de recurs entitatea verificată precizează că suma de 71.483 RON este inclusă în suma totală de 656.784 RON, sumă virată la bugetul de stat cu O.P. nr. x/20.05.2016, cu titlul de venituri obţinute din închirierea spaţiului proprietate publică a statului, măsura fiind astfel fără obiect.

Similar celor statuate la punctul 7.1.6 din prezentele considerente, recurentul invocă executarea măsurii, fără să o critice ca atare, ceea ce nu poate duce la anularea sa, Înalta Curte constatând caracterul nefondat şi al acestui motiv de recurs.

În plus, se mai reţine că analiza şi verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurii facându-se doar de către Curtea de Conturi, în procedura special reglementată de prevederile pct. 230 - 233 din RODAS; împrejurarea că INS a dus la îndeplinire această măsură nu poate duce la înlăturarea ei, măsura fiind dispusă ca urmare a nerespectării prevederilor legale anterior menţionate.

7.1.8. În ceea ce priveşte Măsura dispusă la pct. II.3 din decizia atacată

Prin această măsură, s-a dispus "întreprinderea tuturor demersurilor (inclusiv juridice) in vederea diminuării obligaţiilor fiscale de plată suplimentare şi ulterior, recuperarea prejudiciului la bugetul I.N.S. constând în taxe si obligaţii fiscale stabilite de către DITL şi rămase definitive şi irevocabile în urma hotărârii instanţelor de judecată."

În esenţă, recurentul a susţinut că şi aceasta măsura a fost implementata, in sensul ca s-au întreprins toate diligentele şi s-au luat toate masurile legale în vederea diminuării obligaţiilor fiscale de plata suplimentare, iar in ceea ce priveşte teza a doua a măsurii, respectiv recuperarea prejudiciului la bugetul INS in urma hotărârii instanţelor de judecata, se află încă in cursul judecăţii acestor pricini, nefiind încă pronunţată nici o hotărâre definitivă.

Aspectele prezentate în cererea de recurs nu sunt de natură a determina nelegalitatea măsurii dispuse, deoarece Centrul de Conferinţe nu a efectuat reevaluarea imobilului aflat în administrare în perioada ianuarie 2010 - decembrie 2014, respectiv de la înfiinţare şi până la sfârşitul anului auditat; acesta nu a fost reevaluat nici în perioada în care s-a aflat în administrarea INS, respectiv anii 2005-2009.

Neefectuarea reevaluării imobilului a condus la denaturarea semnificativă situaţiei patrimoniale ale Centrului de Conferinţe cu consecinţe importante asupra valorii informaţiilor contabile şi indicatorilor de activitate ai entităţii, respectiv impunerea de către Direcţia Impozite şi Taxe Locale Sector 5 (DITL Sector 5) în sarcina entităţii verificate a unor obligaţii fiscale în sumă iniţială de 14.174.845,65 RON, aceasta fiind redusă ulterior la 1.725.467 RON; denaturarea soldului contului 105 "Rezerve din reevaluare construcţiilor" prin înregistrări contabile eronate, urmare reevaluării din decembrie 2014, cu suma de 8.009.746,28 RON; neefectuarea inventarierii unor mijloace fixe şi neamortizare acestora în perioada 2009 - 2014, în valoare de 8.009.746,28 RON.

În data de 18.11.2014, DITL Sector 5 a emis Somaţia nr. 201213 şi Titlul Executoriu nr. 201212, pentru plata sumei de 14.174.845,65 RON reprezentând taxă clădiri persoane juridice. Prin adresa nr. x/08.12.2014, DITL Sector 5 a comunicat Centrului de Conferinţă faptul că obligaţiile fiscale urmărite prin titlul executoriu menţionat anterior se restrâng la suma de 9.069.957 RON. Totodată, DITL Sector 5 a considerat necesară reevaluarea imobilului care ar fi condus la reducerea cotei de impozitare şi corespunzător diminuarea obligaţiilor fiscale viitoare. Ca urmare a acestei recomandări, prin Raportul de evaluare nr. 62618, înregistrat la instituţie sub nr. x/30.12.2014, Centrule Conferinţe a efectuat reevaluarea imobilului la data de 17.12.2014, ocazie cu care a fost determinată valoarea justă a acestuia de 7.739.318 RON (cu 9.349.788 RON mai mică faţă de valoarea iniţială).

Astfel, echipa de audit a constatat că există o abatere de la prevederile art. 11 alin. (1) din OMEF nr. 3471/2008 pentru aprobarea Normelor metodologice privind reevaluarea şi amortizarea activelor fixe corporale aflate în patrimoniul instituţiilor publice, potrivit cărora, începând cu 1 ianuarie 2008, activele fixe corporale de natura construcţiilor şi terenurilor din patrimoniul instituţiilor publice se reevaluează cel puţin o dată la 3 ani, rezultatul acestei operaţiuni fiind înregistrat în contabilitate până Ia finele anului în care a avut loc reevaluarea.

Împrejurarea că INS a dus la îndeplinire această măsură nu poate duce la înlăturarea ei, măsura fiind dispusă tocmai ca urmare a nerespectării prevederii legale anterior menţionate, fiind aplicabile cele statuate la punctele anterioare din prezentele considerente, astfel că şi acest ultim motiv de recurs este nefondat.

7.3. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

În temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Institutul Naţional de Statistică împotriva sentinţei civile nr. 1259 din 7 aprilie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iunie 2020.