Restitution of temporary occupation guarantee for national forest land: sufficiency of control compliance over missing extension decision

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 26.06.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a solicitat instanţei obligarea autorităţii administrative la emiterea actelor administrative necesare (în particular a documentului intitulat Nota de restituire) în vederea restituirii garanţiei în cuantum de 18.423,75 RON şi a dobânzii aferente, constituite de reclamantă în vederea ocupării temporare a unui teren din fondul forestier naţional, în suprafaţă de 0,5 ha, sub sancţiunea unei penalităţi pentru fiecare zi de întârziere. De asemenea, a solicitat să se facă aplicarea art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în sensul stabilirii unui termen de executare precum şi amenda prevăzută la art. 24 alin. (2) din acelaşi act normativ şi să se dispună obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată efectuate în cauză.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1946/25.05.2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII şi DEZVOLTĂRII RURALE, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, precum şi cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL APELOR şi PĂDURILOR, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând hotărârea atacată, ca nelegală, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru următoarele considerente:

Prevederile art. 31 din Ordinul Ministerului Mediului si Pădurilor nr. 924/17.02.20 nu îndeplinesc exigentele de claritate, precizie şi previzibilitate absolut necesare unui act normativ (a se vedea în acest sens Decizia Curţii Constituţionale nr. 494 din 10 mai 2012), aceeaşi susţinere fiind valabilă şi în ceea ce priveşte perioada de valabilitate a actelor/documentelor/avizelor/acordurilor/permiselor/licenţelor.

Scopul esenţial al constituirii garanţiei consta în readucerea terenului la starea avută anterior, în caz contrar garanţia rămânând în Fondul de ameliorare a fondului funciar, concluzie care se desprinde din prevederile art. 93 din Legea nr. 18/1991, în forma valabilă în perioada 01.10.2011 - 27.07.2017 (respectiv perioada începând cu data achitării garanţiei şi inclusiv data pronunţării sentinţei recurate), neavute în vedere de către instanţa de fond.

Abia începând cu data de 28.07.2017 art. 93 al Legii nr. 18/1991 a suferit modificări, alin. (3) si (5) de mai sus nemaiexistând în actuala reglementare. Lipsa acestora/modificarea nu se poate însă aplica în speţa de faţă, întrucât unul din principiile esenţiale constă în faptul că legea nu retroactivează şi nu se poate aplica unei situaţii născute anterior apariţiei noii legi.

Potrivit dispoziţiilor legale, un nou permis de exploatare/Decizie pentru ocuparea temporară a terenului nu se poate emite până la reprimirea/reintroducerea terenului în circuit, în starea în care a fost la momentul ocupării temporare; or, prin actul de control nr. 298/26.08.2013 s-a stabilit în sarcina recurentei să evacueze întreg volumul de rocă şi să obţină un nou permis de exploatare până la data de 31.05.2014, noul permis de exploatare fiind obţinut la data de 26.02.2014, prin procesul-verbal din data de 07.08.2014 s-a procedat la reprimirea terenului, iar prin avizul nr. x/22.09.2014 emis de Ministerul Mediului si Schimbărilor Climatice - ITRSV Timişoara s-a avizat restituirea garanţiei.

Prin urmare, rezultă că o nouă decizie de prelungire a ocupării temporare pentru perioada 30.08.2013-07.08.2014 nu era posibilă şi nici necesară, întrucât decizia se obţine numai după emiterea permisului de exploatare iar acesta vizează exclusiv exploatarea resursei/terenului şi nicidecum activităţile necesare redării terenului în circuit. Societatea a respectat termenele prevăzute în actul de control nr. 298/26.08.2013, terenul a fost redat în circuit, astfel că s-au respectat şi prevederile art. 93 alin. (4) si (5) din Legea nr. 18/1991.

1.4. Apărările formulate în cauză

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (M.A.D.R.), a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursul declarat de reclamantă în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale ca fiind introdus împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, întrucât în întreg cuprinsul cererii de recurs, nu se aduce nicio critică hotărârii judecătoreşti pronunţată de instanţa de fond cu privire la modul de soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a MADR.

De asemenea, cererea de recurs nu cuprinde motive care să vizeze acte administrative emise de MADR, activitatea sau atribuţiile Ministerului Agriculturii si Dezvoltării Rurale, recurenta înţelegând să solicite instanţei de control judiciar " obligarea pârâtului Ministerul Apelor şi Pădurilor".

A declarat recurs şi pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor solicitând respingerea cererii de recurs, în considerarea următoarelor argumente:

Aşa cum a reţinut în mod corect şi instanţa de fond, chiar dacă recurenta a depus documentaţia prevăzută la art. 21 din Metodologie, nu a făcut dovada deţinerii unei decizii de prelungire o ocupării temporare pentru perioada 30.08.2013 - 07.08.2014, motiv pentru care, justificat, Ministerul a constatat că nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru restituirea garanţiei şi a dobânzii aferente, nefiind suficientă existenţa fizică a documentelor menţionate la art. 21, ci ca aceste documente să întrunească condiţiile de valabilitate a termenelor, aşa cum prevede art. 31 din Metodologie.

Chiar dacă recurenta motivează prezenta cerere prin faptul că a îndeplinit măsurile dispuse prin actul de control nr. 298/26.08.2013, rugăm Onorata Instanţă să constate că aceste măsuri au avut alt obiect (obţinerea unui nou permis de exploatare şi evacuarea întregului volum de rocă), şi nu restituirea garanţiei şi a dobânzii aferente.

II. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 20 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 15 mai 2020.

III. Soluţia instanţei de recurs

Argumente de fapt şi de drept relevante

Curtea a reţinut, în fapt, că reclamanta a solicitat restituirea sumelor care au constituit garanţii la ocuparea temporara a unor terenuri din fondul forestier de stat în perimetrul Cărmăzăneşti, jud. Hunedoara, respectiv suma de 14.912,40 RON pentru suprafaţa de 0,4 ha pentru care s-a depus garanţia conform Deciziei nr. 52/11.03.2008 a ITRSV Timişoara şi suma de 18.423,75 RON pentru suprafaţa de 0,5 ha pentru realizarea obiectivului "Exploatare zăcământ calcar Cărmăzăneşti", pentru care s-a depus garanţia conform Deciziei nr. 168/19.11.2012 a ITRSV Timişoara .

În raport de art. 248 alin. (1) C. proc. civ., cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Curtea a reţinut că aceasta este întemeiată pentru că reclamanta solicita restituirea efectivă a garanţiei în cuantum de 18.423,75 RON şi dobânzi aferente, constituite în vederea ocupării temporare a unui teren din fondul forestier naţional, în suprafaţa de 0,5 ha, dar din înscrisurile dosarului, respectiv Ordin de plată buget nr. 656/12.11.2012, rezultă că garanţia de ocupare temporară a suprafeţei de 0,5 ha Cărmăzăneşti în cuantum de 18.423,75 RON a fost achitată de către reclamantă în contul beneficiarului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor. Aşadar, reclamanta nu a justificat calitatea procesuală pasivă a acestui pârât, întrucât nu rezultă din niciun înscris faptul că suma de 18.423,75 RON a fost încasată de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Garanţia în cauză, în cuantum de 18.423,75 RON a fost achitată de către reclamantă la data de 12.11.2012 în contul beneficiarului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi nu al Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, astfel încât reclamanta nu a probat obligaţia de restituire efectivă a garanţiei solicitate prin cererea de chemare în judecata de către acest din urmă pârât, având în vedere că potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 115/2009 s-a înfiinţat Ministerul Mediului şi Pădurilor prin reorganizarea Ministerului Mediului şi prin preluarea activităţii privind pădurile şi a structurilor specializate în acest domeniu de la Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale.

În ceea ce priveşte cererea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor (înfiinţat prin reorganizarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor) de obligare a acestuia la emiterea actului administrativ în vederea restituirii garanţiei în cuantum de 18.423,75 RON şi dobânzi aferente, Curtea a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. i) şi lit. n) din Legea nr. 554/2004 nu se poate reţine un refuz nejustificat de soluţionare a cererii nr. x/06.10.2014 din partea pârâtului Ministerul Apelor si Pădurilor, întrucât acesta a răspuns reclamantei prin adresele nr. x/24.11.2015 şi nr. y/16.03.2016 şi a reţinut în mod corect existenţa unei imposibilităţi de a formula un răspuns favorabil fata de prevederile art. 21 si art. 31 din O.M. nr. 924/2011, în condiţiile în care din analiza dosarului a rezultat faptul că reclamanta a ieşit din termenul legal de ocupare temporară a terenului din fondul forestier naţional, în suprafaţă de 0,5 ha.

Această împrejurare în niciun caz nu poate constitui un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, întrucât cerinţa esenţială a excesului de putere nu este îndeplinită, în condiţiile în care pârâtul nu şi-a exercitat dreptul de apreciere prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În concret, urmare cererii adresate de către reclamanta, prin adresa x/20.10.2014, Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a adus la cunoştinţă reclamantei că pentru recuperarea garanţiei solicitate şi a dobânzii aferente, pentru suprafaţa de 0,5 ha este necesară completarea dosarului cu Decizia de prelungire a ocupării temporare pentru perioada 30.08.2013 (data la care a expirat Decizia I.T.R.S.V. Timişoara nr. 168/19.11.2012) - 07.08.2014 (data la care terenul a fost redat circuitului silvic cu procesul-verbal nr. x/07.08.2014).

Deşi reclamanta a depus documentaţia prevăzută la art. 21 din Ordinul Ministerul Mediului şi Pădurilor nr. 924 din 17.02.2011, având în vedere Actul de control încheiat în urma controlului efectuat la data de 26.08.2013, precum şi solicitarea Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, rezultă că reclamanta nu a făcut dovada emiterii unei decizii de prelungire a ocupării temporare pentru perioada 30.08.2013 - 07.08.2014, motiv pentru care în mod justificat a reţinut paratul că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 21 din Ordin, pentru aprobarea restituirii garanţiei şi a dobânzii aferente, nefiind suficientă existenţa fizică a documentelor menţionate în acest articol, ci este necesar ca aceste documente să întrunească condiţiile de valabilitate a termenelor, astfel cum se menţionează în art. 31 din Ordinul nr. 924 din 17.02.2011.

2. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată, din perspectiva motivului de casare invocat de către recurenta reclamantă - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - Înalta Curte reţine următoarele:

Prima precizare care se impune este aceea că, în raport de modul de formulare al cererii de recurs, reclamanta a înţeles că critice, ca nelegală, doar dispoziţia privind respingerea cererii de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor; astfel că, în ceea ce priveşte dispoziţia de respingere a acţiunii introductive faţă de celălalt pârât, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, aceasta a intrat în puterea lucrului judecat, neputând face, aşadar, obiectul controlului judiciar ce urmează a fi exercitat de către Înalta Curte.

În ceea ce priveşte nelegalitatea sentinţei, apreciată de recurentă din perspectiva modului de soluţionare al petitului vizând obligarea pârâtului Ministerul Apelor şi Pădurilor la emiterea actului administrativ în vederea restituirii garanţiei în cuantum de 18.423,75 RON şi dobânzile aferente, constituite de reclamantă în vederea ocupării temporare a unui teren di fondul forestier naţional, în suprafaţă de 0,5 ha, Înalta Curte reţine următoarele:

Prima instanţă a reţinut inexistenţa unui refuz nejustificat al pârâtului Ministerul Apelor şi Pădurilor, întrucât acesta a răspuns solicitării reclamantei nr. 64985/6.10.2014, prin adresele nr. x/24.11.2015 şi nr. y/16.03.2016, o soluţionare favorabilă a cererii reclamantei nefiind posibilă, în raport de prevederile art. 21 şi art. 31 din Ordinul nr. 924/2011, ca urmare a faptului că reclamanta a ieşit din termenul legal de ocupare temporară a terenului în cauză.

Această concluzie - inexistenţa unui refuz nejustificat al autorităţii şi conduita culpabilă a reclamantei, care nu a fost în măsură să facă dovada emiterii unei decizii de prelungire a ocupării temporare a terenului pentru perioada 30.08.2013-7.08.2014 - nu poate fi împărtăşită de Înalta Curte, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 21 din Ordinul nr. 924/2011, " Documentaţiile necesare recuperării garanţiilor depuse în fondul de ameliorare a fondului funciar cu destinaţie forestieră conţin:

1. solicitarea de restituire a garanţiei, formulată de beneficiarul ocupării temporare, cu precizarea numărului de cont şi a băncii unde se doreşte restituirea sumei;

2. copia aprobării de ocupare temporară;

3. copia documentului cu care a fost achitată garanţia;

4. procesul-verbal de reprimire în circuitul silvic a terenului forestier verificat şi vizat de subunităţile teritoriale silvice ale autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură;

5. avizul inspectoratului teritorial de regim silvic şi de vânătoare pentru restituirea garanţiei şi a dobânzilor aferente.".

Este necontestată depunerea de către reclamantă a documentelor cerute de prevederile articolului precitat, însă nu poate fi susţinută, cu suficient temei, împrejurarea că reclamanta nu ar fi făcut dovada emiterii unei decizii de prelungire a ocupării temporare a terenului pentru perioada 30.08.2013-7.08.2014, cerinţă solicitată prin adresa nr. x/20.10.2014.

După cum rezultă din cuprinsul actului de control nr. 298/26.08.2013, membrii comisiei au constatat următoarele: activitatea de exploatare se realizează în baza permisului de exploatare nr. 15640/30.08.2012, pentru un an contractual (31.08.2012-30.08.2013); la expirarea termenului de ocupare temporară a fondului forestier (30.08.2013) este necesară obţinerea şi prezentarea de către reclamantă a unui document, în vederea prelungirii perioadei de ocupare temporară. Prin măsurile dispuse în raport au fost stabilite obligaţiile reclamantei: de a exploata resursa (după data de expirare a permisului de exploatare) numai după obţinerea altuia nou, din partea ANRM; de a evacua, până la 31.05.2014, întregul volum de rocă şi de a obţine un nou permis de exploatare pentru continuarea activităţii.

Revenind la perioada de referinţă, 30.08.2013-7.08.2014, despre care s-a susţinut că nu ar exista decizie de ocupare temporară a terenului, se impun următoarele precizări:

În primul rând, potrivit actului de control nr. 298/26.08.2013, reclamantei îi revenea obligaţia de a evacua, până la 31.05.2014, întregul volum de rocă şi de a obţine un nou permis de exploatare pentru continuarea activităţii; conduita acesteia fiind conformă cu cerinţele actului de control, întrucât la data de 26.04.2014 a fost eliberat permisul de exploatare nr. 17017/2014.

În al doilea rând, reprimirea în circuitul silvic a terenului ce a făcut obiectul ocupării temporare a avut loc la data de 7.08.2014, după cum rezultă din cuprinsul Deciziei nr. 81/23.09.2014 şi, respectiv, cel al Procesului-verbal de predare-primire din 7.08.2014.

În aceste condiţii, este de remarcat, pe de o parte, conformarea reclamantei la conduita impusă prin actul de control; şi, pe de altă parte, după cum rezultă din conţinutul adresei nr. x/24.11.2015, este confirmată existenţa fizică a documentelor prevăzute de art. 21 din Ordin, fiind remarcată depăşirea termenului legal de ocupare temporară a terenului din fondul forestier.

În ceea ce priveşte incidenţa în cauză a art. 31 din Ordin, potrivit căruia "Instituţiile care au competenţa de aprobare pot cere completarea documentaţiilor prevăzute la art. 19-21 cu alte acte/documente/avize/acorduri/permise/licenţe, pentru clarificări, în funcţie de specificul obiectivului. Aprobarea se va emite prin corelare cu perioada de valabilitate a actelor/documentelor/avizelor/acordurilor/permiselor/licenţelor."; Înalta Curte constată că, această cerinţa legală a corelării aprobării cu perioada de valabilitate a actelor/documentelor/avizelor/acordurilor/permiselor/licenţelor este îndeplinită în cauză, în condiţiile în care reclamanta a respectat termenele şi măsurile dispuse prin actul de control şi, mai mult a predat terenul fără nicio modificare în sensul pentru care a fost solicitată ocuparea temporară.

Mai mult, cerinţa existenţei/eliberării unei decizii de prelungire a ocupării temporare a terenului, în perioada de referinţă nu era posibilă, după cum a arătat recurenta reclamantă, în condiţiile în care până la data de 31.05.2014, acesteia nu îi era necesar un nou permis de exploatare care, de altfel, nici nu putea fi emis.

Pe de altă parte, îndeplinirea de către reclamantă a cerinţelor art. 21 din Ordin este confirmată de avizul nr. x/22.09.2014, prin care se dispune restituirea garanţiei şi a dobânzilor aferente, fiind precizată tocmai împrejurarea că scopul pentru care garanţia a fost constituită nu mai subzistă, ca urmare a reprimirii terenului în circuitul silvic.

De altfel, scopul depunerii garanţiei se desprinde şi din prevederile art. 93 din Legea nr. 18/1991, care prevede că aceasta este necesară pentru scoaterea temporară a terenurilor din producţia silvică şi că, restituirea acesteia, cu dobânda aferentă, are loc la redarea terenurilor.

În aceste condiţii, refuzul pârâtului Ministerul Apelor şi Pădurilor nu este unul justificat, astfel că, soluţia care se impune este admiterea recursului, ca urmare a realizării motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea fiind dată cu aplicarea greşită a legii, ceea ce atrage casarea sentinţei recurate şi, admiterea în parte a acţiunii introductive, în raport de acest pârât.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de aceste considerente, fiind realizat motivul recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) teza I, alin. (2) C. proc. civ., calea de atac formulată va fi admisă, sentinţa atacată va fi casată şi, în rejudecare va fi admisă, în parte, acţiunea introductivă, pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor urmând a fi obligat că emită actele administrative necesare restituirii garanţiei de 18.423,75 RON cu dobânzile aferente, pentru suprafaţa de teren de 0,50 ha, în termenul de 60 de zile de la data pronunţării deciziei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., împotriva sentinţei civile nr. 1946 din 25 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite, în parte, acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. şi obligă pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor la emiterea actelor administrative necesare restituirii garanţiei în cuantum de 18.423,75 RON şi a dobânzii aferente, constituite de reclamantă în vederea ocupării temporare a unui teren din fondul forestier national, în suprafaţă de 0,5 ha, în termen de 60 de zile de la data pronunţării prezentei decizii.

Respinge celelalte pretenţii ale reclamantei.

Obligă pârâtul la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă, în cuantum de 150 de RON, reprezentând taxa judiciară de timbru achitată în fond şi recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 mai 2020.