Legality of clawback contribution base inclusion of non-reimbursable drugs and admissibility of challenging procedural notification vs. substantive order

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la 11.03.2016, sub dosar nr. x/2016, astfel cum a fost modificată la data de 17.05.2016, reclamantele A. S.R.L., B., C. şi D.. au chemat în judecată pe pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, solicitând anularea actului administrativ emis de CNAS, respectiv Notificarea nr. x/30.07.2015 prin care au fost comunicate valoarea procentului "p" pentru trimestrul II al anului 2015, care este de 23,97%, inclusiv elementele formulei de calcul ale acestuia, şi valoarea consumului de medicamente pretins înregistrate în trimestrul II al anului 2015 suportate din FNUASS şi bugetul Ministerului Sănătăţii, pretins centralizate conform declaraţiilor fiecărui plătitor al contribuţiei, precum şi anularea în parte a Adresei nr. x/12.04.2016, respectiv mai puţin în ceea ce priveşte recunoaşterile CNAS cu privire la includerea de valori eronate în cuprinsul notificării contestate.

Prin sentinţa civilă nr. 2797 din 29 septembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, completată şi modificată de reclamantele A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, a anulat în parte Notificarea nr. x/30.07.2015 şi Adresa nr. x/12.04.2016, emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, în ceea ce priveşte comunicarea consumului de medicamente pentru trimestrul II 2015 suportat din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, astfel cum rezultă acesta din Anexa la notificarea menţionată, în limita codurilor W58139001, pentru suma comunicată de 61.419,32 RON şi W11305001, pentru suma comunicată de 212,26 RON, a menţinut în rest actele atacate.

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs atât pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ., cât şi reclamanta S.C. A. S.R.L., în nume propriu şi în calitate de reprezentant al B., C. şi D.., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Noul C. proc. civ.

I. În recursul declarat în cauză, recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate invocă faptul că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală şi netemeinică, motivele de recurs invocate circumscriindu-se prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta susţine faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, instanţa de fond a reţinut în mod greşit argumentele invocate de recurenta-reclamantă şi a făcut o greşită aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale speciale aplicabile în cauza de faţă (O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, cu modificările si completările ulterioare), aspecte care se circumscriu motivelor de recurs prevăzute de art. 488 pct. 8 din noul C. proc. civ.

Raportat la aspectele statuate de instanţa de fond, criticile de netemeinicie cu privire la sentinţa recurată se referă, în principal, la includerea în consumul centralizat trimestrial, comunicat prin notificarea contestată, a două medicamente (Zytiga CIM W58139001 şi Vermox CIM W11305001).

Arată recurenta că, în cauza de faţă, actul normativ aplicabil pentru stabilirea contribuţiei trimestriale este O.U.G. nr. 77/2011, astfel cum a fost modificată şi completată prin O.G. nr. 17/2012 şi O.U.G. nr. 69/2014 (începând cu trimestrul IV 2014, inclusiv pentru trimestul I 2015, în speţă) şi că în legislaţia specifică există prevederi clare referitor la modul de raportare a datelor privind consumul centralizat trimestrial de medicamente de către furnizorii de servicii medicale.

Recurenta critică faptul că, deşi datele necesare verificării modalităţii de calcul al taxei, respectiv cele referitoare la consumul de medicamente pe fiecare canal de eliberare (farmacii, unităţi sanitare cu paturi şi centre de dializă), au fost puse la dispoziţia instanţei de fond, aceasta nu a analizat aceste înscrisuri şi a eludat dispoziţiile O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare, şi, prin urmare, în mod greşit a motivat că notificarea contestată include două medicamente (W 58139001 şi W11305001) şi a dispus anularea parţială a notificării doar în limita sumelor stabilite în plus la plată pentru cele două medicamente.

Subliniază recurenta faptul că, prin Adresa nr. x/12.04.2016, prin care a depus documentaţia care a stat la baza emiterii notificării contestate, CNAS a făcut dovada că cele două medicamente (W 58139001 şi W 11305001) au fost raportate de către furnizorii de medicamente/servicii medicale.

Or, baza de calcul a contribuţiei trimestriale se stabileşte potrivit O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare, în funcţie de raportările furnizorilor de servicii medicale (farmacii, unităţi sanitare cu paturi şi centre de dializă) către casele de asigurări de sănătate.

Precizează recurenta că atribuţiile sale exclusive sunt acelea de a transmite procentul "p" şi consumul centralizat de medicamente, înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, conform art. 3 alin. (3), coroborat cu art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

Subliniază faptul că la dosarul de fond au fost depuse ca probatoriu datele comunicate de casele de asigurări de sănătate privind consumul de medicamente, centralizate de la farmaciile cu circuit deschis, unităţile sanitare cu paturi şi centrele de dializă, aferent trimestrului II 2015, prin Notificarea nr. x/30.07.2015.

Mai arată recurenta că obligaţia de a păstra o evidenţă cu privire la prezentare, forma farmaceutică, concentraţia substanţelor active, mărimea ambalajului, seria şi data expirării, certificatul de calitate şi buletinul de analiză, după caz, cantitatea primită, furnizată, etc, aparţine deţinătorilor autorizaţiei de distribuţie şi nu CNAS, conform dispoziţiilor Legii nr. 95/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

Învederează faptul că medicamentele aferente trimestrului II 2015 au fost decontate din bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate de către casele de asigurări de sănătate către farmacii şi ulterior de acestea către distribuitori şi producători.

Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea în parte a sentinţei civile nr. 2797/29.09.2016 în sensul respingerii ca neîntemeiată a anulării parţiale a Notificării CNAS nr. P/7129/30.07.2015, prin care s-au comunicat datele necesare calculării contribuţiei trimestriale aferente trimestrului II 2015.

II. În recursul declarat în cauză, recurenta- reclamanta S.C. A. S.R.L., în nume propriu şi în calitate de reprezentant al B., C. şi D.., invocă faptul că sentinţa instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, cuprinzând totodată motive contradictorii (art. 488 pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.), prima instanţă validând practic o manifestare a excesului de putere şi a arbitrarităţii CNAS, motivarea fiind în parte contradictorie, fără legătură cu cauza, unele argumente fiind neanalizate ori respinse nemotivat, cu aplicarea şi interpretarea greşită a legii.

În opinia recurentei, prima instanţă nu a analizat şi, prin urmare, nici nu a aplicat în cauză, art. 20, art. 21 din Constituţia României, coroborat cu art. 6 CEDO, art. 41 Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, principiul transparenţei, al predictibilităţii fiscale, al proporţionalităţii, al justei aşezări a sarcinilor şi al certitudinii fiscale.

În opinia recurentei-reclamante, notificarea contestată nu este motivată suficient, fiind încălcat astfel nu numai principiul transparenţei, al predictibilităţii fiscale, al proporţionalităţii, al justei aşezări a sarcinilor şi al certitudinii fiscale, al dreptului la o bună administraţie, dar şi dreptul efectiv la apărare, accesul liber efectiv la justiţie şi la un proces echitabil şi efectiv.

Mai arată recurenta că notificarea nu cuprinde elementele necesare a permite să verifice legalitatea şi acurateţea valorilor comunicate de CNAS şi că, nici ulterior, în cadrul procedurii administrative prealabile, ori a celei contencioase din faţa Curţii de Apel Bucureşti, nu au fost puse la dispoziţie astfel de date.

Recurenta critică faptul că prima instanţă nu a analizat aceste argumente, singura chestiune afirmată în sentinţă în legătură cu aceste considerente de nelegalitate a Notificării fiind aceea că reclamanta ar fi pus în discuţie chiar reglementarea legală aplicabilă cauzei, reglementare care nu este abrogată sau declarată neconstituţională şi, prin urmare, prima instanţă aplică în cauză doar art. 124 din Constituţia României, conform căruia justiţia se înfăptuieşte în numele legii, iar judecătorii se supun numai legii.

În opinia recurentei-reclamante, pârâta trebuia să motiveze notificarea astfel încât motivarea să permită verificarea legalităţii şi corectitudinii valorilor bazei de impunere a contribuţiei clawback impusă spre plată, or, o astfel de motivare nu există, iar, în lipsa motivării, contribuabilul nu poate efectua verificările necesare, iar instanţa de judecată nu poate efectua controlul de legalitate.

Toate acestea reprezentau chestiuni de judecată, un raţionament logico - juridic şi un proces de interpretare sistematică a dispoziţiilor legale incidente şi, pe cale de consecinţă, constituiau atributul esenţial al activităţii de judecată - ceea ce prima instanţă nu a făcut.

Recurenta opinează în sensul că, prin respingerea de către prima instanţă a argumentelor sale pe acest aspect, judecătorul fondului a girat practic abuzul de putere şi arbitrarietatea - aspecte contrare, în primul rând, ordinii de drept.

În acest sens, recurenta subliniază că, în mod nelegal, prima instanţă a considerat că reclamanta ar fi trebuit să facă dovada efectivă a calculării eronate de către CNAS a valorilor indicate prin Notificare, iar aceasta nu a făcut dovada că CNAS i-a comunicat datele eronat/nelegal, deşi sarcina probei ar fi fost a sa, conform art. 255, raportat la art. 264 C. proc. civ.

Or, art. 255 alin. (1) teza finală, raportat la art. 264 C. proc. civ. nu sunt relevante în situaţia dată, în care reclamanta a arătat imposibilitatea efectivă de a produce probe şi în condiţiile în care CNAS - autoritate publică emitentă a actului administrativ contestat - avea obligaţia, conform art. 12 şi art. 13 din Legea contenciosului administrativ, să depună toate actele care au stat la baza emiterii actului - acte nedepuse în cauză.

Recurenta critică faptul că prima instanţă nu i-a permis să efectueze probe, în lipsa oricăror documente care să îi permită verificarea legalităţii valorilor comunicate de CNAS, respingând cererea reclamantei de încuviinţare a probei cu expertiză fiscală, care, în esenţă, urma să verifice legalitatea/corectitudinea valorilor comunicate de CNAS.

Se arată în motivele de recurs că acesta reprezintă un aspect de nelegalitate al sentinţei, întrucât, în situaţia dată, respingerea încuviinţării acestor probatorii reprezintă ea însăşi o nouă limitare nepermisă a dreptului la apărare şi a dreptului la un proces echitabil, nelegalitate dublată şi de încălcarea de către prima instanţă a art. 14 alin. (5) şi alin. (6), coroborat şi cu art. 22 alin. (2) şi alin. (7) C. proc. civ.

În acest sens, recurenta învederează faptul că, în şedinţă publică, instanţa fondului nu a pus în discuţie caracterul pretins prea general al obiectivelor expertizei şi nici nu a manifestat rol activ în vederea aflării adevărului, iar puterea sa de apreciere nu a ţinut cont de principiile generale ale dreptului, de cerinţele echităţii şi de buna-credinţă.

O altă critică adusă sentinţei recurate se referă la motivarea instanţei cu privire la respingerea cererii reclamantei de anulare a valorii procentului "p" pentru trimestrul II al anului 2015.

Recurenta arată că în mod greşit prima instanţă a apreciat că, din moment ce reclamanta nu a învestit instanţa şi cu o acţiune în anularea Ordinului nr. 523/2015 al Preşedintelui CNAS, prin care a fost indicat respectivul procent "p", atunci nu trebuie să se pronunţe şi asupra acestui aspect.

În acest sens, se arată că prima instanţă a apreciat în mod greşit că procentul "p" nu putea fi contestat decât pe calea unei acţiuni separate/capăt de cerere separat/excepţie de nelegalitate, prin care să se atace Ordinul nr. 523/2015, fapt care contrazice logica matematică rezultată din modalitatea de calcul a acestui procent "p".

În opinia recurentei, prima eroare a instanţei de fond este aceea că nu a pus în discuţia părţilor un astfel de aspect, ceea ce determină încălcarea art. 14 alin. (5) şi alin. (6) C. proc. civ.

A doua chestiune constă în faptul că prima instanţă a analizat eronat şi incomplet caracterul unui astfel de înscris intitulat ordin, care nu a fost comunicat/publicat în Monitorul Oficial al României, nu a stat la baza emiterii notificării, nu a fost comunicat reclamantei, fiind depus doar în faţa instanţei de fond.

În opinia recurentei, actul prin care procentul "p" se comunică contribuabilului, potrivit O.U.G. nr. 77/2011, este notificarea, contribuabilul putând contesta datele comunicate prin notificare, inclusiv acest procent "p".

Se mai arată în motivele de recurs formulate de reclamantă că raţionamentul logico-juridic (inexistent în fapt) al primei instanţe în legătură cu listele transmise de plătitorii contribuţiei, şi respectiv pretinsa legalitate a valorilor comunicate de CNAS, este profund viciat. Astfel, într-adevăr, plătitorii contribuţiei transmit către CNAS lista medicamentelor care s-ar putea compensa din portofoliul lor (dacă ar fi vândute pe piaţă şi dacă s-ar elibera compensat către pacienţi), însă simpla menţionare a medicamentelor care pot face obiect al compensării pe lista de la art. 4 din O.U.G. nr. 77/2011 nu înseamnă că automat se consumă într-un anumit trimestru o cantitate oarecare din medicamentele incluse în listă.

Practic, plătitorii contribuţiei includ pe această listă medicamentele pentru care s-ar putea datora contribuţia în viitor, dacă sunt întrunite şi alte condiţii legale pentru ca aceste medicamente să ajungă să fie compensate în sistemul public de asigurări sociale de sănătate.

Prin urmare, această listă nu este o probă absolută a realităţii şi certitudinii consumului transmis prin Notificarea contestată, iar depunerea acesteia de către contribuabil nu reprezintă sub nicio formă o recunoaştere a legalităţii notificării ce va fi ulterior emisă de CNAS cu privire la elementele bazei de impunere.

Se mai arată în motivele de recurs că prima instanţă a reţinut în mod greşit faptul că includerea adaosurilor comerciale ale terţilor în baza de impunere pentru calculul contribuţiei clawback nu reprezintă un argument de nelegalitate.

Astfel, în respingerea acestui argument de nelegalitate, instanţa fondului a reţinut nelegal faptul că reclamanta trebuie să achite contribuţia clawback şi asupra adaosurilor comerciale ale distribuitorilor de medicamente şi ale farmaciilor, întrucât valoarea la care statul compensează pacienţilor medicamentele include şi aceste adaosuri.

Precizează recurenta că, în ceea ce priveşte reţinerea indirectă a primei instanţe, în sensul că contribuabilul ar avea certitudinea vânzării şi încasării preţurilor medicamentelor, spre diferenţă de celelalte entităţi aflate pe lanţul de distribuţie, aceasta nu are legătură cu o eventuală pretinsă legalitate a includerii adaosurilor comerciale ale acestor terţe entităţi în baza de impunere a contribuţiei clawback datorată de contribuabil, cum constată nelegal prima instanţă.

Prin urmare, arată recurenta, o motivare ca a primei instanţe, în sensul că este legală includerea adaosurilor comerciale a altor terţi în baza de impunere a contribuţiei clawback, întrucât plătitorii contribuţiei clawback nu au decât să negocieze aceste adaosuri ale distribuitorilor aflaţi pe lanţul de distribuţie al medicamentelor până la momentul eliberării în regim compensat către pacienţi, este contrară legii, respectiv normelor aplicabile în materia concurenţei.

În ceea ce priveşte anumite date eronate referitoare la anumite medicamente, sentinţa este nelegală doar în parte, întrucât prima instanţă a reţinut în mod corect nelegalitatea a două valori corespunzătoare a două medicamente incluse nelegal în baza de impunere.

Sentinţa este nelegală pe acest aspect, întrucât, pe aspectul erorilor, CNAS ar fi trebuit să revoce în parte notificarea şi să emită o alta corectă, întrucât în temeiul acesteia se calculează contribuţia clawback. Cum CNAS nu a procedat astfel, prima instanţă ar fi trebuit să dispună anularea notificării din această perspectivă.

Recurenta solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei primei instanţe, respectiv mai puţin în ceea ce priveşte anularea notificării contestate pentru medicamentele W 58139001 şi W l1305001 şi, pe fond, admiterea în tot a acţiunii în anulare.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursurile declarate în cauză ca nefondate, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Analizând cererile de recurs, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentelor se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că aceste critici ale recurentelor, vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

Soluţia pronunţată de Curtea de Apel este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea cererii reclamantei S.C. A. S.R.L., în nume propriu şi în calitate de reprezentant al B., C. şi D.., prin care a solicitat, în contradictoriu cu Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, anularea Notificării x/30.07.2015, prin care i-au fost comunicate datele necesare în vederea stabilirii, declarării şi achitării contribuţiei clawback aferentă trimestrului II al anului 2015, respectiv valoarea procentului "p" pentru trimestrul II al anului 2015, care este de 23,97%, inclusiv elementele formulei de calcul ale acestuia, şi valoarea consumului de medicamente pretins înregistrate în trimestrul II al anului 2015 suportate din FNUASS şi bugetul Ministerului Sănătăţii, pretins centralizate conform declaraţiilor fiecărui plătitor al contribuţiei, precum şi anularea în parte a Adresei x/12.04.2016, în ceea ce priveşte comunicarea consumului de medicamente pentru trimestrul II 2015, suportat din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, astfel cum rezultă acesta din Anexa la notificarea menţionată, respectiv mai puţin în ceea ce priveşte recunoaşterile CNAS cu privire la includerea de valori eronate în cuprinsul notificării contestate.

Prin soluţia pronunţată, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea reclamantei şi a anulat în parte cele două adrese emise de pârâta CNAS, respectiv în limita codurilor W58139001, pentru suma comunicată de 61.419,32 RON şi W11305001, pentru suma comunicată de 212,26 RON, iar această soluţie a fost criticată prin recursurile declarate în cauză.

Înalta Curte constată că motivele de recurs invocate de către pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate privesc exclusiv pretinsa nelegalitate a sentinţei în ceea ce priveşte anularea notificării pentru includerea în consumul individual trimestrial comunicat a două medicamente: Zytiga CIM W 58139001 şi Vermox CIM W 11305001.

Instanţa de control judiciar apreciază că sentinţa primei instanţe este legală sub aspectul invocat de către pârâtă cu privire la cele două medicamente, Curtea de Apel Bucureşti constatând în mod legal şi temeinic că medicamentul având denumirea comercială VERMOX (CIM W11305001) nu se identifică în CANAMED (Anexa la Hotărârea de Guvern nr. 720/2008), iar medicamentul având denumirea comercială ZYTIGA (CIM W 58139001) a fost introdus pe Lista din Anexa Hotărârii de Guvern nr. 720/2008 abia prin Hotărârea de Guvern nr. 877/2015.

Prin urmare, comunicarea pretinsului consum pentru aceste două medicamente în vederea achitării contribuţiei clawback aferentă trimestrului II 2015 nu se justifică/nu este legală, cum corect a constatat prima instanţă. Aceste medicamente nu puteau fi eliberate în regim compensat pacienţilor, întrucât nu aveau preţ reglementat, condiţia preţului reglementat fiind imperativă pentru comercializarea şi eliberarea în regim compensat a acestor medicamente.

Astfel, conform OMS nr. 75/2009, nici un medicament nu poate fi pus pe piaţă în România dacă nu are preţ reglementat de Ministerul Sănătăţii, preţ care se publică în CANAMED2.

După listarea unui medicament în CANAMED, acesta poate fi eliberat în regim compensat pacienţilor, după ce se stabileşte şi preţul său de decontare, procedura fiind reglementată de Ordinul nr. 1605/875/2014 privind aprobarea modului de calcul, a listei denumirilor comerciale şi a preţurilor de decontare ale medicamentelor care se acordă bolnavilor în cadrul programelor naţionale de sănătate şi a metodologiei de calcul al acestora.

Ordinul nr. 75/2009 a fost în vigoare până în octombrie 2016 (deci inclusiv în perioada trimestrului II al anului 2015), când a intrat în vigoare H.G. nr. 800/2016 (noua metodologie de preţ), care cuprinde aceleaşi principii anterior menţionate.

Având în vedere că cele două medicamente nu puteau fi, conform legii, eliberate în regim compensat pacienţilor, este evident faptul că nici nu puteau exista sume achitate legal din bugetul de stat în locul pacienţilor şi, de aceea, aceste pretinse sume, incluse de pârâtă în cuprinsul notificării contestate, nu pot avea o natură legală.

Prin urmare, nu se putea institui în sarcina reclamantei obligaţia de a achita o contribuţie clawback pentru medicamente care nu puteau fi legal eliberate în regim compensat pacienţilor, practic al căror preţ este achitat în tot sau în parte din bugetul de stat în locul pacienţilor.

În ceea ce priveşte recursul declarat de reclamantă, Înalta Curte constată că aceasta nu a formulat critici reale la adresa hotărârii instanţei de fond, partea fiind nemulţumită de soluţia pronunţată de curtea de apel.

În mod neîntemeiat a susţinut recurenta-reclamantă că instanţa de fond nu a analizat argumentele expuse de aceasta în cuprinsul cererii de chemare în judecată şi nu i-a permis administrarea probatoriului solicitat.

Analizând considerentele expuse în cuprinsul sentinţei recurate, Înalta Curte constată că nu pot fi reţinute motivele invocate de recurenta-reclamantă în memoriul de recurs formulat, hotărârea instanţei de fond aflându-se la adăpostul oricăror critici cu privire la aspectele invocate de recurentă.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, notificarea contestată cuprinde referiri la dispoziţiile legale aplicabile, precum şi datele pe care legea obligă a fi comunicate către reclamantă, date care să-i permită a determina care este sarcina fiscală, precum şi raţiunea din spatele acesteia.

Nu în ultimul rând, notificarea datelor de consum nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi, prin urmare, întocmirea ei nu reclamă exigenţa motivării în fapt sau în drept.

Valoarea aferentă a consumului centralizat de medicamente, determinată de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate pe baza raportărilor transmise de casele judeţene de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică pe care o gestionează, şi comunicată conform art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, poate fi contestată conform art. 6 din acest act normativ, caz în care se emite un act administrativ, calificat ca atare de lege, care, în măsura producerii unei vătămări drepturilor sau intereselor legitime unei persoane, poate fi supus controlul de legalitate conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În măsura în care nu se contestă, valoarea aferentă a consumului centralizat de medicamente reprezintă un element de calcul în determinarea contribuţiei trimestriale pe bază de declaraţie fiscală, care, de asemenea, este un act administrativ fiscal, conform art. 88 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Prin urmare, notificarea valorii aferente a consumului centralizat de medicamente nu întruneşte elementele unui act administrativ, nefiind în măsură a produce efecte juridice prin el însuşi, constituind, în fapt, o operaţiune administrativă ce precede şi pregăteşte un alt act administrativ, nefiind în consecinţă supus exigenţei legale a motivării.

Condiţia motivării trebuie să se regăsească la decizia de soluţionare a contestaţiei, calificată de legiuitor ca fiind un act administrativ.

Înalta Curte apreciază că aspectele la care recurenta face referire nu ar reprezenta, în realitate, o motivare în fapt a actului administrativ contestat, ci ar avea ca efect comunicarea unor date suplimentare, respectiv raportările făcute de casele judeţene de asigurări de sănătate, pe care O.U.G. nr. 77/2011 nu le menţionează ca fiind date obligatorii de comunicat contribuabilului de către CNAS.

Consumul de medicamente pentru trimestrul în discuţie, suportat din Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, aferent vânzărilor reclamantei în calitate de plătitor de contribuţie pentru care se datorează contribuţia trimestrială, comunicat acesteia conform art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli din domeniul sănătăţii, se întemeiază pe raportările caselor de asigurări de sănătate judeţene.

Această valoare se obţine prin centralizarea consumului la nivel naţional pentru medicamentele incluse în programele naţionale de sănătate, precum şi pentru medicamentele cu sau fără contribuţie personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripţie medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc şi pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, aferente medicamentelor din lista depusă la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate de către deţinătorii de autorizaţie de punere pe piaţă pentru care se datorează contribuţia trimestrială.

În conformitate cu prevederile art. 2 din Ordinul comun MS/CNAS nr. 1518/890 din 3 noiembrie 2011 pentru aprobarea formularului de raportare a consumului de medicamente, furnizorii de servicii medicale răspund de corectitudinea şi exactitatea datelor raportate caselor de asigurări de sănătate. Prin urmare, acest mecanism este unul care are la bază raportări însuşite şi asumate pentru corectitudinea lor de către furnizorii de servicii medicale, validate de casele de asigurări de sănătate şi transmise CNAS, iar aceste date au fost transmise recurentei aşa cum au fost comunicate CNAS.

Deci, ceea ce a pus CNAS la dispoziţia recurentei-reclamante sunt informaţiile a căror comunicare a fost reglementată de legiuitor ca fiind obligatorie, iar, câtă vreme a inclus în notificarea contestată toate datele prevăzute cu caracter obligatoriu de dispoziţiile legale, nu se poate considera că informaţiile furnizate de CNAS sunt netransparente.

Totodată, raportările efectuate de către casele judeţene de asigurări de sănătate către CNAS în conformitate cu prevederile Ordinului CNAS nr. 927/2011 pentru aprobarea machetei de raportare de către Casele de Asigurări de Sănătate a consumului centralizat de medicamente sunt situaţii valorice centralizate pe canalele de eliberare (farmacii cu circuit deschis, unităţi sanitare cu paturi si centre de dializă). Aceste documente nu sunt întocmite distinct pe fiecare medicament (cod CIM) sau deţinător APP/reprezentanţi legali ai acestora, astfel încât nu oferă informaţii relevante legate de consumul trimestrial individual al fiecărui plătitor de contribuţie şi de consumul centralizat aferent medicamentelor.

Aşadar, actele normative incidente nu stabilesc în sarcina CNAS obligaţia urmăririi trasabilităţii unui medicament pe piaţă, astfel încât la nivelul acesteia să existe informaţii legate de activitatea comercială a unui deţinător de autorizaţie de punere pe piaţă.

Pe cale de consecinţă, coroborând valoarea procentului "p" cu modalitatea de calcul a acestuia prevăzută la art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 şi valoarea totală de consum afişată pe site-ul CNAS, aceasta din urmă nu a făcut decât să respecte prevederile legale referitoare la modalitatea de calcul a procentul "p" instituită de O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale legislaţiei secundare aferente.

În condiţiile în care calculul procentului "p" notificat recurentei-reclamante a respectat la momentul emiterii actului administrativ atacat legislaţia în vigoare, precum şi actele normative emise pentru punerea în aplicare a legislaţiei principale şi care nu au fost atacate şi anulate pentru nelegalitate, Înalta Curte nu poate stabili că modalitatea de calcul încalcă drepturile subiective ale recurentei.

Solicitarea recurentei-reclamante, de a-i fi comunicate şi alte informaţii pe care le apreciază necesare în scopul stabilirii contribuţiei pe care o datorează, este lipsită de suport legal.

În ceea ce priveşte criticile privind procentul "p" comunicat prin notificarea nr. x/30.07.2015, Curtea de apel a constatat în mod corect că aprobarea acestuia în cuantum de 23,97% s-a făcut prin Ordinul nr. 523/29.07.2015, emis de Preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate; în acest context, stabilirea cuantumului procentului "p" se face printr-un act administrativ distinct de cele contestate în cauza de faţă, acestea din urmă fiind din această perspectivă doar acte de comunicare a respectivei informaţii către partea reclamantă.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată şi completată, partea reclamantă nu a atacat cu acţiune în anulare şi Ordinul nr. 523/2015, pentru a interveni legala învestire a instanţei de judecată şi cu analiza legalităţii stabilirii respectivului procent "p" la nivelul de 23,97%.

Or, în cauza de faţă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată formulate şi de probele administrate, Curtea de apel a constatat în mod corect că partea reclamantă, deşi nemulţumită de procentul "p" stabilit, nici nu a învestit instanţa cu o acţiune în anularea Ordinului nr. 523/2015, nici nu a dovedit că ar fi obţinut prin hotărâre definitivă anularea respectivului Ordin.

În consecinţă, a reţinut curtea de apel, procentul "p" comunicat este rezultatul Ordinului nr. 523/2015 al Preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, act administrativ ce se bucură de prezumţia de legalitate, câtă vreme aceasta nu a fost înlăturată prin admiterea unei acţiuni exercitate în acest sens cu respectarea dispoziţiilor legale edictate în materie de contencios administrativ şi fiscal.

Or, astfel cum în mod corect s-a reţinut în considerentele sentinţei recurate, partea reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ doar cu o acţiune în anularea Notificării x/2015 şi a Adresei x/2015, iar, cum valoarea procentului "p" din notificarea litigioasă este aceeaşi cu cea rezultată din Ordinul nr. 523/29.07.2015, adică 23,97%, nu se identifică vreo cauză de anulabilitate a Notificării x/2015 sub acest aspect.

În opinia instanţei de fond, însuşită şi de instanţa de control judiciar, celelalte critici ale părţii reclamante, relativ la mecanismul de calculare şi plată a contribuţiei litigioase, astfel cum este prevăzut acesta prin O.U.G. nr. 77/2011, pun în discuţie însăşi reglementarea legală aplicabilă cauzei; or, câtă vreme normele O.U.G. nr. 77/2011 nu sunt abrogate sau declarate neconstituţionale, ele se impun ca atare instanţei de judecată în soluţionarea cauzei de faţă.

Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond, că simpla invocare de către reclamantă a unei pretinse omisiuni de motivare a actului litigios nu este de natură a determina anularea acestuia, câtă vreme obligaţia de comunicare a fost îndeplinită de pârâtă în limita a ceea ce impunea art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, iar la baza acesteia rezultă că stau date concrete existente în sistemul anume nominalizat de norma juridică incidentă.

Astfel, în mod corect a reţinut curtea de apel că notificarea contestată cuprinde referiri la dispoziţiile legale aplicabile, precum şi datele pe care legea obligă a fi comunicate către reclamantă. Aşadar, în cuprinsul notificării, sunt relevate elementele de fapt şi de drept, conform legii, care să conducă reclamanta a determina care este sarcina fiscală, precum şi raţiunea din spatele acesteia.

Recurenta-reclamantă consideră că o motivare suficientă a actului administrativ contestat ar fi existat doar în situaţia în care i s-ar fi comunicat o dată cu notificarea toate datele necesare pentru a putea verifica corectitudinea datelor transmise şi realitatea acestora, prin raportare la comunicările făcute de casele teritoriale de asigurări de sănătate.

În mod corect a apreciat Curtea de apel că nu poate primi acest raţionament, deoarece aspectele invocate de reclamantă nu ar reprezenta în realitate o motivare în fapt a actului administrativ contestat, ci ar avea ca efect comunicarea unor date suplimentare, respectiv raportările făcute de casele teritoriale de asigurări de sănătate, date la care O.U.G. nr. 77/2011 nu obligă CNAS a le comunica.

Aşadar, urmând acest raţionament, se constată că de fapt reclamanta invocă lipsa caracterului transparent şi previzibil al acestei taxe, aspect care însă nu ţine de motivul de nulitate al nemotivării notificării, ci chiar de reglementarea legală aplicabilă, astfel cum în mod corect a reţinut judecătorul fondului.

Curtea de apel a apreciat în mod corect că înregistrările contabile documentare, proprii părţii reclamante, invocate în susţinerea cererii de chemare în judecată, nu creează în mod necesar o evidenţă exactă şi fidelă a tuturor operaţiunilor comerciale desfăşurate în vânzarea medicamentelor respective, inclusiv sub aspectul datei vânzărilor, ci doar a aspectelor reieşite din acele înscrisuri, fără a combate prin ele însele şi existenţa acelor vânzări care sunt atestate de înregistrările în Sistemul Informatic Unic Integrat.

Recurenta a invocat faptul că instanţa de fond nu i-a permis să administreze probe menite să verifice legalitatea/corectitudinea valorilor comunicate de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Înalta Curte apreciază că aceste critici nu pot fi reţinute, având în vedere că în considerentele sentinţei recurate, referitor la proba cu expertiză contabilă solicitată de partea reclamantă, curtea de apel a constatat generalitatea obiectivelor propuse, precum şi faptul că s-a solicitat desemnarea unui expert pentru a lămuri aspecte ce intră în competenţa instanţei de judecată ("stabilirea valorii corecte a consumului de medicamente" sau "stabilirea existenţei de discrepanţe"), precum şi o chestiune ce vizează analiza unui alt act administrativ unilateral, adică a Ordinului nr. 523/2015, în referire la calculul procentului "p".

Recurenta-reclamantă a mai invocat în memoriul de recurs faptul că judecătorul fondului nu şi-a exercitat rolul activ în vederea aflării adevărului, în sensul că nu a pus în discuţie caracterul pretins prea general al obiectivelor expertizei, iar puterea sa de apreciere nu a ţinut cont de principiile generale ale dreptului, de cerinţele echităţii şi de buna-credinţă.

Aceste critici sunt nefondate.

Potrivit art. 22 alin. (2) C. proc. civ., de care se prevalează reclamanta, "Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc."

Prin urmare, textul legal evidenţiat consacră posibilitatea judecătorului, ca în realizarea dezideratului aflării adevărului în cauză şi aplicării corecte a legii, să pună în dezbaterea părţilor orice împrejurări de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere. Însă, acest drept procesual nu poate fi exercitat cu privire la cadrul procesual fixat de reclamant, sub aspectul obiectului cererii de chemare în judecată, prin punerea în discuţie a necesităţii formulării unor cereri sau apărări suplimentare, fără ca prin aceasta să nu intre în conflict cu alte principii fundamentale ale procesului civil, respectiv cel al disponibilităţii prevăzut de art. 9 C. proc. civ., sau al dreptului la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 C. proc. civ. şi art. 6 din C.E.D.O., în componenta sa referitoare la egalitatea de arme.

Rolul activ al judecătorului sub aspectul invocat poate fi exercitat numai cu privire la situaţia de fapt sau motivarea în drept pe care părţile le invocă, deci în legătură cu considerentele cererilor adresate instanţei, fără ca instanţa să fie în măsură a sugera reclamantului, cum se pretinde, a modifica cererea de chemare în judecată prin adiţionarea unei cereri suplimentare celor deja solicitate sau de invocarea unui mijloc de apărare de care depinde soluţionarea cauzei.

Înalta Curte apreciază că nu sunt fondate nici criticile formulate de recurenta-reclamantă, subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat.

Prin urmare, se poate concluziona că hotărârea instanţei de fond este clară, precisă şi inteligibilă, conţine referiri la probele administrate în cauză şi este în concordanţă cu acestea, răspunde în fapt şi în drept la toate pretenţiile şi apărările formulate de părţi şi conduce în mod logic şi convingător la soluţia cuprinsă în dispozitiv.

În raport de aceste argumente, reţine instanţa de control judiciar că nu a fost răsturnată prezumţia de legalitate de care se bucură actele administrative contestate şi operaţiunile premergatoare acestora, care au făcut obiectul controlului de legalitate în cauză, fiind neîntemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă, judecătorul fondului pronunţând o soluţie motivată, cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

Astfel, Înalta Curte apreciază că actele administrative contestate sunt legale, hotărârea instanţei de fond care le-a validat fiind pronunţată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

La pronunţarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituţional ce revine Înaltei Curţi de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii, în primul rând prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. x/05, Beian împotriva României, §39), instanţa are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de deciziile nr. 2355/2014, nr. 4048/2014, nr. 4226/2014, nr. 4758/2014, nr. 4760/2014, nr. 1220/2015, nr. 1993/2015, nr. 2126/2015, nr. 2423/2015, nr. 315/2017, nr. 5755/2019, nr. 6175/2019, etc.

În raport cu dispoziţiile legale anterior menţionate şi prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluţionat instanţa de fond cererea formulată de reclamante, astfel că susţinerile şi criticile recurentelor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursurile declarate de pârâte ca nefondate, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi de reclamanta S.C. A. S.R.L., în nume propriu şi în calitate de reprezentant al B., C. şi D.., împotriva sentinţei civile nr. 2797 din 29 septembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 martie 2019.