Clawback contribution litigation: statute of limitations accrual and procedural bar for raising prescription after late filing of the answer in administrative contentious proceedings

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la 12.11.2015 sub dosar nr. x/2015, reclamantele A. şi B. S.R.L. au chemat în judecată pe pârâta CASA NAŢIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, solicitând să se constate caracterul nelegal al adresei CNAS nr. x/01.08.2013 şi să se dispună anularea acesteia, să se constate caracterul nelegal si netemeinic al adresei CNAS nr. x/10.03.2015 şi să se dispună anularea acesteia, să fie obligată CNAS la reemiterea adresei privind datele aferente trimestrului II 2013, rectificate în conformitate cu dispoziţiile legale.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1174 din 7 aprilie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată excepţia invocată de reclamantă, anume a decăderii pârâtei din dreptul de a invoca excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune invocată de către pârâtă şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta CASA NAŢIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, ca fiind prescris dreptul material la acţiune.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1174 din 7 aprilie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs formulat reclamantele A. şi B. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., republicat.

În motivarea căii de atac, recurentele-reclamante au arătat că pe de o parte, instanţa de fond a aplicat în mod greşit prevederile art. 2513 din C. civ., respingând în mod greşit excepţia decăderii invocată de reclamante, iar pe de altă parte, a aplicat în mod greşit prevederile art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011.

Faţă de excepţia prescripţiei invocată de pârâtă prin întâmpinare, a solicitat instanţei de judecată să observe că pârâta nu a depus întâmpinarea în termenul de 25 de zile prevăzut de art. 201 alin. (1) din C. proc. civ.

Prin urmare, a învederat că faţă de depunerea tardivă a întâmpinării intervine sancţiunea prevăzută de art. 208 alin. (2) din C. proc. civ., respectiv decăderea pârâtei din dreptul de a mai invoca excepţii, altele decât cele de ordine publică.

Având în vedere că potrivit art. 2513 din C. civ., excepţia prescripţiei dreptului la acţiune este o excepţie relativă ce poate fi invocată numai de către pârât in limine litis, a apreciat că pârâta este decăzută din dreptul de a invoca excepţia prescripţiei dreptului la acţiune.

Instanţa de fond a respins excepţia decăderii motivând că art. 2513 din C. civ. prevede că excepţia prescripţiei poate fi invocată şi la primul termen de judecată, în ipoteza în care nu a fost invocată prin întâmpinare.

În opinia recurentelor, prevederile art. 2513 din C. civ., conform cărora excepţia prescripţiei poate fi invocată la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate, vizează ipoteza în care întâmpinarea nu este obligatorie, iar nu ipoteza nedepunerii întâmpinării conform prevederilor procedurale.

De asemenea, recurentele au arătat că textul din C. civ. nu distinge după cum întâmpinarea este obligatorie, deoarece este o prevedere de drept substanţial. Conform dispoziţiilor procedurale însă, excepţiile relative se invocă prin întâmpinare şi cel mai târziu la primul termen de judecată, numai dacă întâmpinarea nu este obligatorie.

Excepţia prescripţiei dreptului la acţiune este prevăzută de o lege substanţială, care nu cuprinde dispoziţii procedurale clare, însă cât timp, excepţia este de ordine privată, întâmpinarea este obligatorie, iar conform art. 2513 excepţia prescripţiei dreptului la acţiune se invocă prin întâmpinare, posibilitatea invocării excepţiei la primul termen de judecată are în vedere ipoteza în care întâmpinarea nu este obligatorie, ceea ce nu este aplicabil în speţă.

Prin urmare, întrucât excepţia prescripţiei nu a fost invocată de CNAS printr-o întâmpinare depusă în termen legal, în cauză operează decăderea pârâtei din dreptul de a mai propune probe şi invoca excepţii, altele decât cele de ordine publică, deci decăderea din dreptul de invoca excepţia prescripţiei dreptului la acţiune ca excepţie de ordine privată.

În ceea ce priveşte aplicarea greşită a art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, recurentele au arătat că în mod eronat, instanţa de fond instanţa de fond a decis respingerea acţiunii ca prescrisă pentru faptul că deşi CNAS a soluţionat contestaţia împotriva Adresei x (peste termenul legal de 30 de zile), apreciind că termenul de 6 luni curge de la data expirării termenului de soluţionare, fără a fi luată în considerare decizia de soluţionare a contestaţiei (Adresa 2185).

In plus, instanţa a motivat admiterea excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune precizând că între data comunicării Adresei x şi data introducerii cererii de chemare în judecată a trecut un termen mai mare de 6 luni, respectiv că deşi potrivit art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 contestatarul se poate adresa instanţei de contencios administrativ potrivit prevederilor Legii 554/2004, aceasta nu înseamnă parcurgerea procedurii prealabile şi faţă de acest act administrativ - Adresa 2185.

În concret, recurentele au arătat că au depus în termen legal contestaţia împotriva Adresei x, care a fost înregistrată sub nr. x/14.11.2013, iar răspunsul la contestaţia depusă le-a fost comunicat la data de 16.03.2015 prin Adresa 2185.

În esenţă, recurentele consideră că parcurgerea procedurii prealabile faţă de actul administrativ reprezentat de Decizia de soluţionare a contestaţiei - Adresa x era obligatorie din perspectiva Legii 554/2004, iar faţă de datele comunicării actelor contestate, respectiv a termenelor de soluţionare a plângerii prealabile, au introdus cererea de chemare în judecată în termenul prevăzut de lege de 6 luni de la expirarea termenului de soluţionare a plângerii prealabile împotriva Adresei 2185.

Conform art. 11 alin. (1) lit. a) termenul de 6 luni pentru contestarea Adresei x curge de la data comunicării răspunsului la contestaţie, iar conform lit. c) a aceluiaşi articol, termenul curge de Ia data expirării termenului de soluţionare a contestaţiei.

În opinia recurentelor, rezultă cu claritate că textul de lege citat are în vedere două situaţii, şi anume, cea în care autoritatea emitentă răspunde la contestaţie, caz în care termenul de 6 luni va curge de la data comunicării acestui răspuns şi cea în care contestaţia rămâne nesoluţionată, caz în care termenul de 6 luni va fi calculat de la data expirării termenului de soluţionare a contestaţiei.

În ceea ce priveşte natura juridică a Adresei x - Decizia de respingere a contestaţiei, recurentele au susţinut că instanţa de fond a reţinut ca nu era necesară formularea plângerii prealabile faţă de Adresa x, astfel încât termenul de contestare al Adresei x curge de la data comunicării Adresei x (16.03.2015), acesta s-ar fi împlinit în luna septembrie 2015.

Prin urmare, din considerentele instanţei de fond se poate extrage concluzia că a apreciat că s-a împlinit termenul de prescripţie întrucât a reţinut că nu era necesară introducerea plângerii prealabile faţă de Adresa 2185.

Astfel, pentru aprecierea asupra necesităţii parcurgerii procedurii prealabile este esenţială natura juridică a Adresei 2185.

Recurentele au reiterat faptul că au depus la CNAS contestaţia administrativă împotriva Adresei x, iar ca răspuns, CNAS a emis adresa x prin care a respins contestaţia A..

Procedura prealabilă faţă de Adresa x - Decizia de respingere a contestaţiei. în continuare, potrivit art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011 "Ulterior comunicării actului administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la alin. (2), contestatarul se poate adresa instanţei de contencios administrativ potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Astfel, Decizia de soluţionare a contestaţiei - Adresa x este act administrativ, care poate fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ în condiţiile prevăzute de Legea 554/2004.

In opinia sa, cât timp Adresa x este calificată expres de lege drept act administrativ, iar legea specială O.U.G. nr. 77/2011 face trimitere la dispoziţiile Legii 554/2004, rezultă fără dubiu că pentru contestarea Adresei x, contestatarul va urma procedura prealabilă, special reglementată de Legea 554/2004 pentru contestarea actelor administrative.

Prin urmare, faţă de respingerea contestaţiei, societăţile reclamante au formulat plângere prealabilă împotriva actului administrativ reprezentat de Adresa x parcurgând procedura prealabilă prevăzută de Legea 554/2004, plângere prealabilă care nu a fost soluţionată.

Întrucât CNAS nu a soluţionat plângerea prealabilă împotriva Adresei x în termenul de 30 de zile de la înregistrarea acesteia, la expirarea acestui termen a început să curgă termenul de prescripţie prevăzut de art. 11 din Legea 554/2004, conform alin. (1) lit. c) al acestui text.

Recurentele au arătat că, întrucât au fost epuizate toate căile administrative prealabile sesizării instanţei de judecată, au introdus cererea de chemare în judecată înăuntrul termenului de 6 luni de ia expirarea termenului legal de soluţionare a plângerii prealabile conform art. 11 alin, fii lit. c) din Legea 554/2004.

Conform art. 11 alin. (1) lit. c), termenul de 6 luni pentru introducerea acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ curge de la data expirării termenului legal de soluţionare a plângerii prealabile - 30 de zile de la înregistrarea acesteia.

Plângerea prealabilă a fost depusă la data de 09.04.2015, aşadar, termenul de soluţionare a plângerii prealabile a expirat la data de 15.05.2015, termenul de 6 luni împlinindu-se la data 15.11.2015.

Aşadar, în prezenta speţă, CNAS este pe de o parte în culpă prin emiterea actelor nelegale, fără efectuarea de verificări a medicamentelor consumate, dar mai important, este în culpă prin răspunderea, cu tardivitate la contestaţia împotriva Adresei x şi prin omisiunea de a răspunde plângerii prealabile, împotriva Adresei 2185.

Prin urmare, considerăm că o eventuală neclaritate în interpretarea dispoziţiilor art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, cu privire la necesitatea parcurgerii procedurii prealabile faţă de Adresa x - Decizia de soluţionare a contestaţiei nu ar trebui să conducă la favorizarea autorităţii care a săvârşit şi săvârşeşte abuzuri grave faţă de subiecţii contribuţiei trimestriale şi care este în culpă prin răspunderea cu întârziere contestaţiilor noastre ori omiterea în totalitate a furnizării unui răspuns, prin prejudicierea contestatarilor puşi în imposibilitatea de a-şi adapta conduita cu privire la caracterul obligatoriu al plângerii prealabile.

În fine, recurentele au arătat că instanţa de fond a reţinut în mod eronat că Decizia de soluţionare a contestaţiei, în speţă Adresa x nu cădea sub incidenţa obligaţiei de a parcurge procedura prealabilă, întrucât în realitate, Decizia de respingere a contestaţiei -Adresa x reprezintă un veritabil act administrativ, calificat astfel în mod expres de către prevederile legii speciale, şi anume, art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând că soluţia instanţei de fond este legală atât cu privire la respingerea excepţiei decăderii pârâtei din dreptul de a invoca excepţia prescripţia dreptului la acţiune, cât şi cu privire la respingerea acţiunii ca fiind prescrisă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pe baza probelor administrate şi a normelor de drept material aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantelor este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentele-reclamante au învestit instanţa cu o acţiune în anularea adresei CNAS nr. x/01.08.2013 şi a adresei CNAS nr. x/10.03.2015, solicitând totodată obligarea CNAS la reemiterea adresei privind datele aferente trimestrului II 2013, rectificate în conformitate cu dispoziţiile legale.

Instanţa de control judiciar reţine că reclamantele au primit din partea pârâtei Casa Naţională de Asigurări de Sănătate (CNAS) notificarea nr. x/01.08.2013 prin care li s-a comunicat o serie de date necesare în vederea stabilirii şi achitării contribuţiei clawback aferente trimestrului II al anului 2013, astfel cum această contribuţie este reglementată de dispoziţiile O.U.G. nr. 77/2011.

Din actele aflate la dosar, rezultă că la data de 14.11.2013, reclamantele-recurente au înregistrat la CNAS contestaţia îndreptată împotriva notificării nr. x/01.08.2013, iar pârâta-intimată CNAS a emis adresa nr. x/10.03.2015, prin care a răspuns contestaţiei formulate împotriva notificării nr. x/01.08.2013.

Cererea de chemare în judecată, vizând în esenţă anularea notificării nr. x/01.08.2013 şi a adresei nr. x/10.03.2015 emise de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 12.11.2015.

Înalta Curte constată că nu sunt fondate susţinerile recurentelor referitoare la decăderea pârâtei din dreptul de a mai invoca în faţa primei instanţe excepţia prescripţiei dreptului la acţiune.

Potrivit dispoziţiilor art. 2513 din C. civ. "Prescripţia poate fi opusă numai în primă instanţă, prin întâmpinare sau, în lipsa invocării, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate."

Astfel, contrar interpretării recurentelor asupra dispoziţiilor art. 2513 din C. civ., instanţa de control constată că textul de lege menţionat prevede clar şi fără echivoc faptul că excepţia în discuţie trebuie să fie invocată în primă instanţă, prin întâmpinare sau cel mai târziu la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate.

Prin urmare, nu poate fi acceptat raţionamentul juridic al recurentelor, câtă vreme legiuitorul a stipulat fără urmă de interpretare că în lipsa invocării prin întâmpinare, prescripţia dreptului la acţiune poate fi invocată cel mai târziu la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate, alegaţiile recurentelor sub acest aspect fiind fără suport juridic.

Pârâta a invocat excepţia de prescripţie la 05.02.2016, adică anterior primului termen de judecată stabilit la data de 25.02.2016, astfel că în mod corect pârâtă CNAS nu a fost decăzută din dreptul de a invoca respectiva excepţie.

De asemenea, se constată că nu sunt fondate argumentele recurentelor nici cu privire la prescripţia dreptului la acţiunea, Înalta Curte apreciind legală soluţia instanţei de fond referitoare şi la această chestiune.

Pentru o corectă analiză a datei de început şi a momentului împlinirii termenului de prescripţie, este necesar a se determina actul administrativ care produce efecte juridice în litigiul dedus judecăţii, în raport de dispoziţiile legale incidente în cauză.

Prin dispoziţiile art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011 s-a stabilit că:

(1) Datele comunicate de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate potrivit prevederilor art. 5 alin. (7) pot fi contestate de persoanele prevăzute la art. 1 în termen de 10 zile calendaristice din ziua comunicării datelor.

(2) Contestaţiile se depun la Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi se soluţionează prin emiterea unui act administrativ, comunicat contestatarilor, în termen de 30 de zile de la data înregistrării acestora. (…)

(5) Ulterior comunicării actului administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la alin. (2), contestatarul se poate adresa instanţei de contencios administrativ potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.";

Raportând aceste consideraţii de ordin teoretic la criticile de nelegalitate formulate de reclamante, precum şi la înscrisurile existente la dosarul cauzei, Înalta Curte reţine că pârâta-intimată a transmis recurentelor, prin notificarea nr. x/01.08.2013, informaţii privind consumul centralizat de medicamente corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, pe baza cărora reclamantele urmau să îşi stabilească, calculeze şi să declare contribuţia.

Prin urmare, contrar celor susţinute de către recurente, în cauză, notificarea nr. x/01.08.2013 prin care s-au comunicat informaţiile menţionate constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, fiind un act unilateral cu caracter individual, emis de o autoritate publică în vederea executării în concret a legii, care dă naştere unui raport juridic, anume cel privitor la obligaţiile de stabilire, calculare şi declarare a contribuţiei trimestriale.

De asemenea, Înalta Curte reţine că potrivit prevederilor art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011, contestatorul poate să se adreseze direct instanţei de judecată, în măsura în care, în termenul legal de 30 de zile de la data înregistrării, CNAS nu îi soluţionează contestaţia formulată împotriva notificării.

Contrar argumentelor recurentelor, având în vedere că reclamantele-recurente au formulat contestaţie împotriva notificării menţionate, la data de 14.11.2013, Înalta Curte constată că dreptul acestora de sesizare a instanţei de contencios administrativ şi fiscal s-a născut la data de la 15.12.2013, la expirarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 6 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2011.

Potrivit art. 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, (…) se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; (…) (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz. (…) (5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.".

Prin urmare, acţiunea reclamantelor a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 12.11.2015 după împlinirea termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme termenul de prescripţie de 6 luni a început să curgă de la data 15.12.2013.

Instanţa de control judiciar reţine că şi în ipoteza în care termenul de prescripţie extinctivă a dreptului material la acţiune ar curge de la data comunicării adresei nr. x/10.03.2015 emise de CNAS în soluţionarea contestaţiei, adică 16.03.2015, acesta ar fi împlinit faţă de data sesizării instanţei de judecată, cele 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 împlinindu-se la data de 16.09.2015.

În fine, nu pot fi primite susţinerile recurentelor în sensul că termenul de prescripţie în discuţie curge de la data soluţionării plângerii prealabile formulate împotriva adresei nr. x/10.03.2015 sau de la data expirării termenului de soluţionare a acelei plângeri, deoarece procedura contestaţiei reglementate de art. 6 din O.U.G. nr. 77/2011 constituie ea însăşi o procedură administrativă prealabilă, nefiind permisă o nouă procedură prealabilă.

Înalta Curte reţine, în acord cu cele constate de judecătorul fondului, că prin art. 7 din Legea nr. 554/2004 legiuitorul instituie obligaţia de a desfăşura o procedură administrativ prealabilă în raport de un act administrativ, iar nu în raport de rezultatul unei proceduri administrative prealabile deja parcurse, indiferent că aceasta se finalizează tot cu un act administrativ.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantele A. şi B. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1174 din 7 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 martie 2019.