Appeal admitted, integrity finding upheld: councillor’s conflicted pasture vote affirmed as unlawful despite abstention

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. x/28.04.2016, întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr. x/11.11.2013; suspendarea executării actului administrativ- raport evaluare până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 380/2016 din 18 noiembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi în consecinţă a anulat Raaportul de evaluare nr. x întocmit de pârâtă .

Totodată, a obligat pârâta să plătească reclamantului suma de 3050 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că într-adevăr reclamantul a fost numărat în scopul stabilirii cvorumului de prezenţă şi că s-ar pune astfel o problemă din perspectiva respectării obligaţiei de abţinere. Nu este mai puţin adevărat că motivul pentru care s-a procedat astfel trebuie examinat prin prisma principiului in dubio pro reo care trebuie să profite reclamantului, acuzat într-o procedură de integritate.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 380/2016 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, în condiţiile art. 483 C. proc. civ.

Susţinând că aceasta a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii formulată de reclamant ca neîntemeiată.

Criticile formulate de recurentă au vizat, în esenţă, următoarele aspecte:

- încălcarea dispoziţiilor legale prevăzute de art. 176 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este indiscutabilă, în condiţiile în care intimatul deţine calitatea de consilier local iar categoria acestora este expres vizată de dispoziţiile articolului mai sus menţionat fără nicio excepţie.

- a participat la deliberarea privind aprobarea hotărârii Consiliului Local nr. 5 din 28 martie 2013 privind organizarea administrarea şi exploatarea păşunilor proprietatea comunei Silivaşu de Câmpie şi B. (în baza căreia a fost încheiat între Primăria comunei Silivaşu de Câmpie şi B. "C.", reprezenată de intimatul A., Contractul de concesiune nr. x din 6 iunie 2013, hotărâre la care a luat cuvântul şi a propus redevenţa care a fost şi aprobată, încălcând astfel dispoziţiile art. 77 din legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

- a participat la deliberarea privind adoptarea Hotărârii Consiliului Local Silivaşu de Câmpie nr. 13/24.04. 2015 privind închirierea păşunilor, a Regulamentului de păşunat, a Caietului de sarcini referitor la închirierea suprafeţelor de păşunat care constituie domeniul public al Comunei Silivaşu de Câmpie (în baza căreia a fost încheiat între Primăria Primăria Comunei Silivaşu de Câmpie şi A., Contractul de Concesiune nr. x/11.06.2015).

- în contextul prevederilor art. 75lit. f) din Legea nr. 393/2004, recurenta învederează că există un interes personal de natură patrimonială.

- recurenta a mai arătat că intimatul mai avea obligaţia de a anunţa interesul său personal la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra problemei, iar nicidecum în cursul acesteia ori la momentul votului.

- onorariul avocaţial vădit disproporţionat în raport cu complexitatea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată, arătând că:

- soluţia propusă de recurentă în sensul casării în tot a sentinţei, rejudecării cauzei şi respingerii contestaţiei nu este posibilă faţă de actele depuse în dosar.

- Agenţia Naţională de Integritate nu a observat că a fost declarată starea de incompatibilitate iar acest aspect a fost consemnat în procesul-verbal, aşa cum corect a reţinut instanţa de fond.

- prezenta intimatului la şedinţa consiliului local a fost doar pentru a se stabili cvorumul sedinţei.

5. Procedura de filtrare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este fondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi admis, în temeiul art. 496 C. proc. civ., cu consecinţa casării sentinţei atacate, respingerii acţiunii formulate de reclamantul A., ca neîntemeiată, în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Instanţa de contencios administrativ a fost învestită de către intimatul-reclamant A., pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acţiune având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/28.04.2016 prin care Agenţia Naţională de Integritate a identificat elemente în sensul unui conflict de interese, conform art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010), art. 70, 71 şi 77 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004.

Prin actul administrativ atacat s-a reţinut că reclamantul, consilier local în cadrul Consiliului Local al Silivaşu de Câmpie, judeţul Bistriţa -Năsăud nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât a participat la încheierea contractului de concesiune nr. x din 6 iunie 2013, încheiat între Consiliul Local Silivaşu de Câmpie şi D. "Poieniţa" al cărei preşedinte este.

De asemenea că a mai participat la deliberări privind aprobarea HCL nr. 13/24.04.2015 prin care a fost încheiat între Primăria comunei Silivasu de Câmpie şi A.., contractul de concesiune nr. x/11.06.2015 .

Curtea de apel, pe baza înscrisurilor administrate, a ajuns la concluzia că existenţa unui interes a fost anunţată, chiar dacă nu de către reclamant. Totodată, s-a menţionat şi faptul că reclamantul A. s-a abţinut de la vot, pe motiv de "conflict de interese".

În ceea ce priveşte şedinţa de consiliu local din 24.04.2015, instanţa a reţinut că reclamantul s-a abţinut de la vot privitor la adoptarea proiectului: "se supune la vot proiectul de hotărâre cu modificările propuse şi aprobate. în urma votului este aprobată cu 3 voturi pentru (...) şi 2 voturi abţinere (E. şi A.), din cei 5 consilieri prezenţi la şedinţa, datorită faptului că, 5 consilieri sunt în conflict de interese...".

Această soluţie nu este corectă.

Răspunzând punctual la criticile recurentei, Înalta Curte remarcă mai întâi că, recurenta-pârâtă a avut în vedere faptul că intimatul-reclamant în calitate de consilier local a participat la elaborarea proiectului de hotărâre a Consiliului Local Silivaşul de Câmpie a semnat expunerea de motive a proiectului de hotărâre şi a votat introducerea pe ordinea de zi a acestui proiect.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

În temeiul art. 71 din acelaşi act normativ:

"Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Este de necontestat faptul că la momentul intervenirii conflictului de interese intimatul-reclamant îndeplinea funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local Silivaşu de Câmpie, judeţul Bistriţa -Năsăud .

Potrivit dispoziţiilor art. 77 alin. (1)-(3) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, invocate de recurentă:

"(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii;

(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă;

(3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

Potrivit procedurii interne a consiliului local, rezultatul votului a fost consemnat în procesul-verbal încheiat în data de 28 februarie 2013, în sedinţa ordinară a Consiliului local al Comunei Silivaşuu de Câmpie, cu situaţia votului, în sensul că " în urma votului proiectului de hotărâre în forma propusă cu modificările aduse a fost aprobată cu nouă voturi pentru cei nouă consilieri în funcţie.

În procesul-verbal, s-a consemnat s-a mai consemnat că "La punctul 2 din Ordinea de zi a şedinţei Consiliului Local al Comunei Silivaşu de Câmpie a fost pus în discuţie pentru votare şi proiectul de hotărâre pentru hotărâre Organizarea, Administrarea şi Exploatarea Pajiştilor Prorietatea Comunei Silivaşi de Câmpie-iniţiator Primar F.

Referitor la redevenţă, d nul A. propune redevenţa de 100 RON/an".

În acest context, adoptarea unei decizii nu se putea fundamenta decât pe elemente probatorii, care în speţă există.

În fapt, intimatul-reclamant avea obligaţia de a anunţa interesul său personal în toate etapele premergătoare adoptării hotărârii nr. 5/28.03.2013, la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra acestei hotărâri, iar nicidecum în cursul dezbaterilor ori la momentul votului. Aceasta deoarece orice hotărâre a unei autorităţi deliberative colegiale se ia într-un proces care implică iniţial deliberări urmate de vot, acesta concretizându-se într-un act scris care consemnează rezultatul deliberării, conţinutul său fiind însuşit de către persoanele care au participat la adoptarea sa.

Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:

a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia;

c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;

d) o altă autoritate din care fac parte;

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;

f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte."

Art. 25 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 ne arată că aleşii locali sunt primarul, consilierii locali, preşedintele consiliului judeţean şi consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor, aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat.

În cazul consilierilor locali, dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale, prevăd că:

"nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local".

Ca o detaliere a acestei interdicţii legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali se arată:

"(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.(3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

În cauza de faţă, aşa cum s-a menţionat anterior, în exercitarea mandatului de consilier local, a participat la deliberări privind adoptarea Hotărârii Consiliului Local Silivaşu de Câmpie nr. 5/28 martie 2013, se constată că intimatul a votat alături de ceilalţi consilieri locali introducerea pe ordinea de zi a proiectelor de hotărâre prin pronunerea redevenţei .

Înalta Curte nu poate reţine susţinerea intimatului cum că nu a votat, întrucât nu rezultă că acesta ar fi părăsit sala de şedinţă şi că nu a votat.

Mai mult decât atât, în lumina principiului transparenţei decizionale şi a dispoziţiilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, se impunea că intimatul-reclamant "să anunţe" interesul personal la începutul dezbaterilor, precum şi faptul că din această cauză nu va vota.

Astfel, conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi a mediului de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Reglementarea legală a conflictului de interese administrativ reprezintă garantarea principiilor imparţialităţii, integrităţii, transparenţei decizionale şi supremaţiei interesului public prin sancţionarea situaţiilor în care interesul privat prevalează asupra interesului public, în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice.

O definiţie a conflictului de interese privind funcţionarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, în sensul că " Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natură să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale ".

Chiar şi la exprimarea acestui vot intimatul justifica un interes întrucât potrivit art. 43 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 iar susţinerea potrivit căreia "reclamantul a fost numărat în scopul stabilirii cvorumului de prezenţă şi că s-ar pune astfel o problemă din perspectiva respectării obligaţiei de abţinere" nu pote fi primită.

Nici la momentul supunerii la vot a propunerii de adoptare a hotărârii Consiliului Local Silivaşu de Câmpie nr. 13/24 aprilie 2015 prin care a fost încheiat între Primăria comunei Silivaşu de Câmpie şi A., Contractul Conseşiunenr. 84/2015,intimatul-reclamant nu a procedat conform dispoziţiilor legale enunţate mai sus, rezumându-se doar să nu voteze, fără a "anunţa" interesul său în cauză, fără a părăsi sala de şedinţă.

Potrivit dispoziţiilor art. 45 alin. (6) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun cu sprijinul secretarului unităţii administrativ teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.

Nu în ultimul rând, reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepţiilor de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională statuând prin jurisprudenţa sa (Decizia nr. 951/25.06.2009) că textul legal stabileşte garanţii ale imparţialităţii autorităţilor publice şi a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuţiilor lor. Raţiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura "eliminarea subiectivismului şi interesului particular ori de grup" în cadrul forurilor decizionale ale autorităţilor publice (Decizia nr. 418/03.07.2014).

Ca atare, instanţa de control judiciar în analiza cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., constată că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, având în vedere că legiuitorul stabileşte condiţiile conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea şi adoptarea unei hotărâri de consiliu local asupra unei probleme asupra căreia are un interes personal de natură patrimonială.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Înalta Curte constată că scopul reglementărilor invocate de recurentă: de a asigura imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public nu a fost atins, astfel că în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 496 din C. proc. civ., se va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 48 din 27 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi va respinge acţiunea formulată de reclamantul G., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 380 din 18 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată.

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 martie 2019.