Suspension of administrative termination order for educational management: satisfaction of "well-justified case" through apparent illegality and non-conformity with mandatory evaluation models

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de suspendare a executării

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, a solicitat, ca prin sentinţa ce se va pronunţa, să se dispună suspendarea executării Ordinului nr. 3988/19.06.2018 prin care s-a dispus încetarea Contractului de management educaţional nr. x/25.10.2016 şi eliberarea din funcţia deţinută, pană la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii de suspendare a executării respectivelor acte administrative, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3432 din 7 august 2018, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi, pe cale de consecinţă, a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 3988/19.06.2018 până la pronunţarea instanţei de fond.

1.3. Calea de atac exercitată

Recurentul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale a promovat recurs împotriva sentinţei civile nr. 3443 din 09 august 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în condiţiile art. 483 C. proc. civ.

Invocând ca temei al cererii de recurs dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin argumentele prezentate în susţinerea motivelor de nelegalitate, recurentul a făcut trimitere la normele de drept prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ, care stipulează îndeplinirea cumulativă a condiţiilor privind suspendarea unui act administrativ, aspecte care se circumscriu cazului bine justificat şi iminenţei producerii pagubei.

După prezentarea contextului raportului juridic fiscal litigios, recurentul-pârât a punctat îndeosebi aspectele care vizează legalitatea actului administrativ, susţinând că instanţa de fond a interpretat în mod greşit aspecte legale incidente în cauză şi a arătat că suspendarea efectelor actelor atacate este motivată de iminenţa prejudiciului ce s-ar produce în ipoteza în care nu s-ar suspenda efectele acestor acte.

A susţinut că intimata-reclamanta nu a demonstrat cazul bine justificat aşa cum este el definit în Legea nr. 554/2004.

Actul administrativ, după cum se cunoaşte, se bucură de prezumţia de legalitate, iar a nu executa actele administrative care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea.

Instanţa de fond ar fi avut posibilitatea efectuării unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ, nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Or, motivele de nelegalitate trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ contestat.

În cauza de faţă nu există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat, astfel că, condiţia cazului bine justificat nu este îndeplinită.

Îndoiala serioasă cu privire la legalitatea actului a cărui suspendare se solicită prin intermediul unei acţiuni în suspendarea actului administrativ este statuată prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu nr. 96/2015, pronunţată în dosarul civil nr. x/2014 care stipulează în mod expres că "suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Pe de altă parte, susţine recurentul, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Conchide recurentul, în sensul că, calificativul este un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de către instanţa de judecată iar acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare nu poate fi suspusă cenzurii instanţei.

Faţă de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacte şi, rejudecând în fond cauza, respingerea cererii formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A., prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În apărare, a arătat că cererea de suspendare îndeplineşte cele două condiţii prevăzute de Legea contenciosului administrativ, respectiv existenţa cazului bine justificat şi paguba iminentă.

1.5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele instanţei de control judiciar

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este nefondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ.

Referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare indicat de recurentă, cel reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanţa de control judiciar, au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularul căii de atac.

Recurenta-reclamantă A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat instanţei suspendarea Ordinului nr. 3988/19.06.2018 prin care s-a dispus încetarea Contractului de management educaţional nr. x/25.10.2016 încheiat între părţi şi eliberarea reclamantei din funcţia deţinută, pană la pronunţarea instanţei de fond.

Instanţa de fond a reţinut cu justeţe - în opinia Înaltei Curţi - îndeplinirea condiţiilor cerute de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispunând admiterea cererii de suspendare a executării efectelor până la soluţionarea în fond a acţiunii în anularea actului administrativ.

În fapt, reclamanta a arătat, pe cererea de suspendare, că fişa de evaluare nu corespunde modelului anexei 1 din OMEN nr. 4315/2014,aspect confirmat de către pârâtt care arată că "această eroare a fost îndreptată pe calea contestaţiei, în urma căreia s-a transmis o fişă de evaluare conform anexei 2 din metodologia amintită anterior".

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Cu alte cuvinte, legiuitorul naţional a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speţă.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta a prezentat suficiente elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea actului atacat.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ rezultă cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În speţă, motivele invocate de reclamantă au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a apreciat ca fiind neîndeplinită condiţia "cazului bine justificat", având in vedere că sub aspectul cazului bine justificat, Curtea apreciază că argumentele invocate de reclamantă, privitor la nelegalitatea procesului de reevaluare, şi lipsa înscrisurilor care au stat la baza emiterii Ordinului, se circumscriu noţiunii de caz bine justificat, în sensul urmărit de legiuitor.

Or, în jurisprudenţa sa constantă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază înseşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau de drept au fost apreciate de instanţa supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea substanţială a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Motivele de nelegalitate prezentate de reclamantă ca reprezentând un caz bine justificat sunt de natură a fi decelate doar printr-o verificare a aparenţei dreptului, necesitând o evaluare a aspectelor de fond, evaluare la care judecătorul a procedat fără depăşirea limitelor procedurii sumare a suspendării executării.

Relevantă în această privinţă este şi soluţia pronunţată în acţiunea principală care viza anularea actului administrativ, sentinţa civilă nr. 523 din 13 februarie 2018 de către Curtea de Apel Bucureşti, în sensul admiterii acesteia, creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa nelegalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumţia de legalitate ataşată actelor administrative.

În aceste circumstanţe, Înalta Curte reţine că, deşi această sentinţă nu are caracter definitiv, soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecăţii.

Concluzionând, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a probat existenţa unor împrejurări de natură a crea îndoieli în privinţa legalităţii actului administrativ fiscal şi, fără a tranşa această chestiune în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, urmează a reţine că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

Referitor la paguba iminentă, art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 o defineşte ca fiind "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".

În ceea ce priveşte iminenţa unei pagube, fără a respinge de plano ideea încadrării privării recurentei - reclamante la o analiză în definiţia cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că verificarea îndeplinirii acestei cerinţe a devenit inutilă, atâta vreme cât art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, iar, aşa cum rezultă din cele expuse anterior în speţă există un caz bine justificat pentru suspendarea executării actului administrativ.

Deşi, nefiind definitivă, această sentinţă are numai o putere de lucru judecat relativă, ea constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării nu le îngăduie.

Totodată, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Lege nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul legal al acesteia

Faţă de cele arătate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., recursul formulat de către societatea recurentă va fi respins, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 3423 din 07 august 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 martie 2019.