Suspension of administrative act execution: cumulation of well-justified case and imminent damage under Law No. 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de suspendare a executării

Prin cererea formulată şi înregistrată pe rolul Curţi de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, data de 12.03.2018, reclamanta Societatea de Servicii Hidroenergetice A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, în temeiul art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea (parţială) a executării Deciziei Curţii de Conturi Departament IV nr. 5/1/08.12.2017, a raportului de control de Follow-up înregistrat sub nr. x/10.11.2017 şi a încheierii nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii pe fond privind anularea actelor menţionate.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 84 din 25 iulie 2018, Curtea de Apel Piteşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare (parţială) formulată de reclamanta Societatea de Servicii Hidroenergetice A. S.A, în insolvenţă, prin B. Filiala Bucureşti SPRL, a executării Deciziei Curţii de Conturi Departament IV nr. 5/1/08.12.2017, a raportului de control de Follow-up înregistrat sub nr. x/10.11.2017 şi a încheierii nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Totodată, a dispus restituirea cauţiunii, în cuantum de 1.000 RON, consemnată prin Recipisa de Consemnare nr. x/19.07.2018 la C. - Sucursala Piaţa Victoriei Bucureşti.

3. Cererea de recurs şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei civile nr. 84 din 25 iulie 2018 pronuntaţă de Curea de Apel Piteşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, a promovat recurs reclamata Societatea de Servicii Hidroenergetice A. S.A, în condiţiile art. 483 C. proc. civ.

Invocând ca temei de drept al demersului său procesual prevederile art. 488 pct. 5, pct. .6 şi pct. 8 C. proc. civ., a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, admiterea cererii de suspendare astfel cum a fost formulată, în subsidiar admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţa.

În esenţă, prin motivele de recurs dezvoltate, în contextul reiterării succinte a situaţiei de fapt generatoare a prezentului litigiu, în susţinerea motivelor de nelegalitate, recurenta a făcut trimitere la normele de drept prevăzute de art. 14 alin. (1) şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ, care stipulează îndeplinirea cumulativă a condiţiilor privind suspendarea unui act administrativ, aspecte care se circumscriu cazului bine justificat şi iminenţei producerii pagubei.

În aceste sens, a susţinut că suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede în limitele şi în condiţiile anume reglementate.

Referitor la cea de a doua condiţie, prevenirea unei pagube iminente, a susţinut că instanţa de fond nu a motivat îndeplinirea condiţiei.

Referitor la condiţia cazului bine justificat, arată că instanţa de fond nu a analizat anumite motive de nulitate absolută, apreciind totodată că documentele emise de către pârâtă nu sunt motivate în fapt şi în drept. Arată că prin decizia nr. 5 din 17 ianuarie 2014, Curtea de Conturi a stabilit măsuri mai complexe, respectiv faptul ca pentru fiecare abatere constatată societatea să aibă obligaţia de a extinde verificările, însă menţionează că deşi în timpul controlul societatea pe care o reprezintă au prezentat auditorilor documentele emise de către comisiile şi subcomisiile din cadrul societăţii pe care o reprezintă, în vederea identificării abaterilor, au prezentat probe şi argumente tehnice şi contabile, însă auditorii Curţii de Conturi nu s-au pronunţat pe aceste probe, ci doar au stabilit că există prejudiciu.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, apreciază că instanţa de fond nu a analizat această condiţie, deşi au fost depuse probe la primul termen de judecată.

A mai susţinut că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în opinia recurentei, raportul de follow-up ar fi trebui să conţină o detaliere în fapt a presupusei abateri, norma în fapt ce nu a fost respectată, pentru ca societatea recurentă să -şi pregătească apărările.

Arată că sunt incidente în cauză şi motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., având în vedere că sentinţa recurată nu este motivată în fapt şi în drept în raport de cererile şi argumentele invocate de recurenta-reclamantă, nefiind avute în vedere nici probele administrate în cauză.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Curtea de Conturi a formulat întâmpinare, în termen de 30 de zile de la data comunicării cererii de recurs, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat cu consecinţa menţinerii ca temeinică şi legală a sentinţei atacate.

În esenţă, a susţinut că raportat la faptul că instanţa de fond în mod corect a reţinut că nu sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii obligatorii prevăzute de art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, raportat la faptul că decizia contestată este o decizia de prelungire a termenului emisă în urma procedurii de verificare a modului de ducere la îndeplinire a deciziei iniţiale nr. 5/2014.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

În prealabil, Înalta Curte constată că prin criticile de recurs formulate, recurenta procedează la reiterarea aspectelor invocate în faţa instanţei de fond, cărora li s-a răspuns în mod corect în considerentele hotărârii recurate, condiţii în care nu va relua argumentele expuse de judecătorul fondului, ci se va limita, doar, la analiza criticilor care se circumscriu unor veritabile motive de recurs.

Totodată, analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor expuse de către recurentă, (care vizează aspecte ce tin mai mult de fondul cauzei), referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivelor de casare, cele reglementate de art. 488 pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanţa de control judiciar, au un caracter nefondat.

Curtea reţine că incidenţa cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 din C. proc. civ. este exclusă, singurul care ar suscita discuţii fiind cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8, respectiv aplicarea greşită a normelor de drept material.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat a suspendarea (parţială) a executării Deciziei Curţii de Conturi Departament IV nr. 5/1/08.12.2017, a raportului de control de Follow-up înregistrat sub nr. x/10.11.2017 şi a încheierii nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii pe fond privind anularea actelor menţionate.

În argumentele prezentate în susţinerea recurenta-reclamantă menţionat că există numeroase împrejurări de fapt şi de drept care creează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative care fac obiectul acţiunii în anulare şi se impune suspendarea executării întrucât acestea creează serioase prejudicii reclamantei şi au avut ca efect perturbarea activităţii economice a firmei şi în mod deosebit a entităţii fără personalitate juridică supusă controlului, respectiv secţia Rm. Vâlcea cu precizarea că primul control a fost efectuat la Sucursala Slatina şi a vizat activitatea S.C. A. Slatina S.A., radiată la 05.08.2013.

Totodată, a arătat că auditorii Curţii de Conturi nu au ţinut cont de faptul că în prezent activitatea SSH A. S.A. este reglementată de Legea nr. 85/2014, având în vedere că la data de 10.10.2014 a fost deschisă procedura de insolvenţă de Tribunalul Mun. Bucureşti (dosar nr. x/2016) şi că toate operaţiunile care vizau efectuarea controlului trebuiau efectuate doar sub supravegherea/avizarea administratorului judiciar.

Mai susţine reclamanta că nu a fost respectată regula prevăzută de pct. 230 din RODAS care se referă la modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii al Curţii de conturi, verificarea făcându-se de regulă în 30 de zile calendaristice de la termenul cel mai îndepărtat din decizie, fără o notificare prealabilă, iar în speţă controlul s-a efectuat la aproximativ 27 de luni şi a creat confuzii petentei în ceea ce priveşte stadiul de realizare a măsurilor dispuse pentru o altă entitate (Sucursala Slatina).

Cu referire la primul motiv de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin (1) pct. 5 şi pct. 6 din C. proc. civ., motivat de faptul că prima instanţă nu a tinut cont la pronunţarea soluţiei de documentele emise în cadrul controlului de follow-up care nu au fost motivate în fapt şi în drept şi nu cuprind nici măcar estimări ale prejudiciului rezultate din extinderea verificărilor, fiind astfel încălcat dreptul la apărare mai ales că în cadrul analizării cererii de suspendare.

Instanta de fond a retinut că "în raport de lucrările dosarului în speţă nu s-a probat existenţa cazului bine justificat având în vedere că nu există împrejurări legate de starea de drept şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa actului administrativ atacat şi că inspectorii Curţii de Conturi au comunicat către administratorul judiciar ţinând cont că societatea se află în insolvenţă.

Chiar dacă, sub imperiul acestui motiv de recurs, se includ cele mai variate neregularităţi de ordin procedural, care privesc atât nesocotirea normelor de ordine publică, precum şi a celor stabilite în interesul exclusiv al părţilor, pretinsele neregularităţi invocate de recurentă sub acest aspect nu se circumscriu acestui motiv de recurs.

Într-adevăr, exercitarea controlului de legalitate modalitatea cercetării fondului de către instanta de recurs este un element esential întrucât situatia de fapt corect determinată constituie fundamentul aplicării dispozitiilor legale şi presupune luarea în examinare a tuturor elementelor care ar putea duce la stabilirea situatiei de fapt, pornind de la raporturile juridice ce au existat între părţile in proces.

În speţă, instanţa de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele stabilite de dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

Înainte de a analiza în concret criticile expuse cu privire la motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, reaminteşte că în mod constant în jurisprudenţa sa a reţinut că din interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că este incontestabil faptul că suspendarea executării actului administrativ, care se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea lui, constituie o măsură de excepţie, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, pe baza cărora să se poată reţine îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa pagubei, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. ş) şi t) din aceeaşi lege.

Verificând îndeplinirea celor două condiţii impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care trimit dispoziţiile art. 14 din acelaşi act normativ, "cazul bine justificat" şi "paguba iminentă", Curtea de apel a ajuns la concluzia că cererea de suspendare este neîntemeiată.

Astfel fiind, este evident că suspendarea executării unui act administrativ, măsură vremelnică şi provizorie, nu se poate dispune decât în cazuri "bine justificate" - ceea ce presupune ca motivele invocate să fie de natură să produsă la o primă vedere, puternice îndoieli asupra legalităţii actului administrativ, precum şi pentru a preveni o "pagubă iminentă", ireparabilă, de care reclamanta să fie ameninţat prin executarea actului.

Articolele 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura suspendării executării actului administrativ, la cererea persoanei vătămate, formulată fie în faza procedurii prealabile administrative (art. 14), fie după declanşarea procedurii judiciare prin acţiunea în anularea actului (art. 15).

În ambele ipoteze, legea impune în mod cumulativ două condiţii, cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Îndeplinirea acestor două condiţii este analizată în funcţie de circumstanţele cauzei, fiind lăsată la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

Criticile de nelegalitate privind îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ sunt nefondate.

În privinţa cazului bine justificat prima instanţă examinând sumar actele dosarului, fără a fi posibilă antamarea fondului în această etapă a procedurii, a reţinut că "din punct de vedere legal a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi când se constată că ne aflăm într-o situaţie de excepţie, în sensul că din minime analize rezultă o vădită nelegalitate a actului administrativ contestat"

A mai argumentat instanţa că motivele invocate de reclamantă privesc, în esenţă, interpretarea greşită a legii şi aprecierea eronată a materialului probator ce a stat la baza emiterii deciziei, aspecte ce exced obiectului prezentei cereri, neputând fi analizate decât prin antamarea fondului.

Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei; de aceea, nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se poate pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a apreciat ca fiind neîndeplinită condiţia "cazului bine justificat", deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ fiscal şi fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanţei care va soluţiona eventuala cerere referitoare la anularea actului contestat.

Nu în ultimul rând, trebuie precizat că astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În cauză, se constată că niciunul dintre argumentele expuse de reclamantă în faţa instanţei de fond şi reinterate în cererea de recurs nu se circumscriu situaţiilor reţinute ca fiind de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat.

Celelalte argumente, expuse de reurentă nu ar putea constitui temei al identificării, în speţă, a unui caz bine justificat, pentru că verificarea lor ar necesita un probatoriu complex, care ar prejudeca fondul cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, prima instanţă a reţinut că având în vedere că cerinţa cazului bine justificat nu a fost dovedită în cauză şi că cele două condiţii sunt prevăzute de legiuitor în mod cumulativ la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, că nu se mai impune analizarea aspectelor invocate de reclamantă în susţinerea pagubei iminente, urmând a respinge cererea de suspendare a executării ca neîntemeiată.

Fără a înlătura, de plano, consistenţa acestui argument, Înalta Curte constată că, în raport cu cele reţinute anterior în privinţa neîndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, nu se impune reformarea sentinţei, pentru că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii.

III. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ. sunt neîntemeiate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul reclamantei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Societatea de Servicii Hidroenergetice A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 84 din 25 iulie 2018 a Curţii de Apel Piteşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 martie 2019.