Judicial review of public service exam subject specificity and commission discretion under administrative career norms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 30.08.2017, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (A.N.F.P.) şi Direcţia Generală Regională A Finanţelor Publice Craiova, a solicitat anularea concursului pentru ocuparea funcţiei publice de conducere vacante de şef birou la Biroul de control din cadrul Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Craiova şi a tuturor actelor unilaterale cu caracter individual, care au fost emise cu ocazia acestuia şi care au avut ca efect declararea sa, candidat respins, ca urmare a probei scrise din data de 10.01.2017. De asemenea, a solicitat să se dispună obligarea pârâtei A.N.F.P. la plata de daune materiale, aferente prejudiciului material efectiv suferit, evaluate provizoriu la 7.870 RON, obligarea pârâtei A.N.F.P., la plata daunelor compensatorii reprezentând actualizarea cu indicele de inflaţie, la data plăţii efective, a prejudiciului material efectiv cauzat, obligarea pârâtei A.N.F.P., la plata a daunelor moratorii reprezentând dobânda legală, aferentă prejudiciului material efectiv cauzat, mai sus menţionat, obligarea pârâtei A.N.F.P. la plata de daune morale aferente prejudiciului moral suferit, în sumă de 450.000 RON, obligarea pârâtei A.N.F.P. să publice la sediul său, la intrările în sediul D.G.R.F.P. Craiova, pe site-ul acestei instituţii şi în publicaţiile în care a anunţat concursul, un comunicat, sub autoritatea sa, din care să rezulte că acest concurs a fost anulat de către instanţă, din motive de nelegalitate precum şi suportarea tuturor cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 706 din data de 19.12.2017 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Craiova şi Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici (A.N.F.P.), excepţia lipsei interesului şi excepţia tardivităţii, a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (A.N.F.P.) şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, având ca obiect litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr. 188/1999).

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 706 din data de 19.12.2017 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", raportat la modalitatea de aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici. În eaglă măsură, instanţa de fond nu s-a pronunţat prin sentinţa, asupra legalităţii Ordinului nr. 2812/2016, omitand să se pronunţe asupra legalităţii bibliografiei, a componenţei comisiei de concurs sau de soluţionare a contestaţiilor.

Astfel, instanţa de fond a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei reţinând printre considerente hotărârii că "Prin raportare la art. 40 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008, cu modificările şi completările ulterioare, membrilor comisiei de concurs le revine competenţa şi responsabilitatea pentru deciziile pe care le iau în cadrul concursului, cu privire la desfăşurarea procedurilor de recrutare şi selecţie, cu respectarea prevederilor legale." Totodată, în raport de criticile dezvoltate în cuprinsul cererii de chemare în judecată referitoare la încalcarea prevederilor art. 51 alin. (2) şi art. 52 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008, critici faţă de care se apreciază că instanţa de fond a dat o dezlegare greşită.

Pentru o contextualizare corectă a motivelor de recurs, recurenta-reclamantă redă considerentele Curţii de apel care a reţinut că "Potrivit alin. (1) al articolului sus menţionat (art. 52 H.G. nr. 611/2008), subiectele pentru proba scrisă se stabilesc pe baza bibliografiei şi a tematicii de concurs, astfel încât să reflecte capacitatea de analiză şi sinteză a candidaţilor, în concordanţă cu nivelul şi specificul funcţiilor publice pentru care se organizează concursul. În ceea ce priveşte stabilirea baremelor aferente subiectelor de concurs de la proba scrisă, pentru partea celor 3 subiecte de specialitate, în cuprinsul H.G. nr. 611/2008, cu modificările şi completările ulterioare, nu este reglementată obligaţia comisiei de concurs de a stabili câte un subiect din fiecare act normativ." În continuare menţionandu-se că "Mai mult decât atât, modalitatea de notare şi selecţia răspunsurilor nu este atributul instanţei, care nu poate cenzura baremul de notare şi nu se poate substitui comisiilor, ci poate verifica legalitatea exercitării atribuţiilor sub imperiul H.G. nr. 611/2008, care în cauza dedusă judecăţii se constată că au fost conforme acesteia."

Prin urmare, se observă faptul că instanţa, în loc sa procedeze la o verificare a legalităţii îndeplinirii de către comisie a atribuţiilor prevăzute de art. 40 alin. (1) coroborat cu art. 51 alin. (2) şi art. 52 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008, aceasta s-a mărginit în a susţine că "nu poate cenzura baremul de notare şi nu se poate substitui comisiilor" fără ca acest lucru să-i fi fost solicitat de către reclamantă.

În concret, deşi s-a argumentat că niciunul din cele trei subiecte de specialitate ale concursului din data de 10.01.2017 nu a corespuns specificului funcţiei pentru care s-a organizat concursul, instanţa, degrevându-se de atributul verificării legalităţii activităţii comisiei, a reţinut că nu se poate substitui atribuţiilor acesteia. În atare condiţii, în mod retoric, se pune întrebarea ce s-ar fi întâmplat dacă toate cele 3 subiecte ar fi fost redactate, conform biblografiei, însă doar cu referire la chestiuni de ordin juridic din primul act normativ al bibliografiei, respectiv din Constituţia României şi cine ar fi putut cenzura aceste încălcări flagrante ale dispoziţiilor art. 51 alin. (2) şi art. 52 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008, dacă nu instanţa de judecată.

Astfel, recurenta-reclamantă arată că a sesizat instanţa de judecată şi a menţionat că subiectele de concurs, pentru a corespunde specificului funţiei, ar fi trebuit să fie stabilite din legislaţia şi procedurile specifice funcţiei publice pentru care se organizează concursul, nu doar din legislaţia generală, aplicabilă tuturor entităţilor publice.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă ANFP a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata-pârâtă DGRFP Craiova a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului, excepţia nulităţii recursului şi în subsidiar respingerea recursului ca nefondat.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii se arată că, deşi recurenta-reclamantă a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivul invocat excede limitelor stabilite strict de legiuitor deoarece, critica "instanţa s-a mărginit în a susţine că nu poate cenzura baremul de notare şi nu se poate subsitui comisiilor, fără ca acest lucru să-i fi fost solicitat de către reclamantă" poate constitui motiv de revizuire conform art. 509 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ.

Cu privire la excepţia nulităţii recursului se arată că recurenta nu expune motivele pentru care consideră că prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile H.G. nr. 611/2008.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 20 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 11 martie 2020.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor formulate de intimatele-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat şi va fi respins.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa de control judiciar constatată că, în prezenta cauză recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea concursului pentru ocuparea funcţiei publice de conducere vacante de şef birou la Biroul de control din cadrul Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Craiova şi a tuturor actelor unilaterale cu caracter individual, care au fost emise cu ocazia acestuia şi care au avut ca efect declararea sa, candidat respins, ca urmare a probei scrise din data de 10.01.2017. De asemenea, a solicitat să se dispună obligarea pârâtei A.N.F.P. la plata de daune materiale, aferente prejudiciului material efectiv suferit, evaluate provizoriu la 7.870 RON, obligarea pârâtei A.N.F.P., la plata daunelor compensatorii reprezentând actualizarea cu indicele de inflaţie, la data plăţii efective, a prejudiciului material efectiv cauzat, obligarea pârâtei A.N.F.P., la plata a daunelor moratorii reprezentând dobânda legală, aferentă prejudiciului material efectiv cauzat, mai sus menţionat, obligarea pârâtei A.N.F.P. la plata de daune morale aferente prejudiciului moral suferit, în sumă de 450.000 RON, obligarea pârâtei A.N.F.P. să publice la sediul său, la intrările în sediul D.G.R.F.P. Craiova, pe site-ul acestei instituţii şi în publicaţiile în care a anunţat concursul, un comunicat, sub autoritatea sa, din care să rezulte că acest concurs a fost anulat de către instanţă, din motive de nelegalitate precum şi suportarea tuturor cheltuielilor de judecată.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând că modalitatea de notare şi selecţia răspunsurilor nu este atributul instanţei, care nu poate cenzura baremul de notare şi nu se poate substitui comisiilor, ci poate verifica legalitatea exercitării atribuţiilor sub imperiul H.G. nr. 611/2008, care în cauza dedusă judecăţii s-a constatat că au fost conforme acesteia.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor prezentate atât în cererea de recurs, cât şi în întâmpinările formulate.

Potrivit dispoziţiilor art. 248 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., "(1) Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. (2) În cazul în care s-au invocat simultan mai multe excepţii, instanţa va determina ordinea de soluţionare în funcţie de efectele pe care acestea le produc."

Înalta Curte constată că, potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. (4) din C. proc. civ., instanţa este datoare a da o calificare juridică corectă solicitărilor părţilor şi, chiar dacă recurenta-reclamantă a învederat că nu a solicitat primei instanţe cenzura baremului de notare, această critică a fost formulată în legătură cu interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor H.G. nr. 611/2008, aspect faţă de care excepţia inadmisibilităţii motivului de recurs va fi respinsă.

Cu privire la excepţia nulităţii recursului Înalta Curte constată că din expunerea motivelor invocate rezultă că criticile formulate pot fi încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care permit reformarea unei hotărâri în recurs pentru motive de nelegalitate.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor H.G. nr. 611/2008 este legală.

Înalta Curte constată că nu poate fi primită critica recurentei-reclamante conform căreia prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, deoarece a omis să se pronunţe asupra legalităţii Ordinului preşedintelui A.N.F.P. nr. 2812/2016, a bibliografiei de concurs, a componenţei comisiei de concurs şi de soluţionare a contestaţiilor, atât timp cât prin acţiunea promovată a solicitat anularea concursului pentru ocuparea funcţiei publice de conducere vacante de şef birou al Biroului de control din cadrul Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Craiova şi a tuturor actelor unilaterale cu caracter individual, care au fost emise cu ocazia acestuia şi care au avut ca efect declararea ca fiind respinsă la proba scrisă din data de 10.01.2017.

Având în vedere că instanţa de fond nu a fost învestită cu o acţiune în anularea Ordinului preşedintelui A.N.F.P. nr. 2812/2016, în mod corect, în limitele învestirii, nu se putea pronunţa cu privire la nulitatea acestuia.

Cu privire la încălcarea prevederilor art. 51 alin. (2) din H.G. nr. 611/2008 potrivit cărora:

"Prin proba scrisă se testează cunoştinţele teoretice şi abilităţile practice necesare ocupării funcţiei publice pentru care se organizează concursul. În cadrul probei scrise se testează, în mod obligatoriu, inclusiv cunoştinţele generale ale candidatului în domeniul administraţiei publice" şi art. 52 alin. (1) din acelaşi act normativ, potrivit cărora:

"Subiectele pentru proba scrisă se stabilesc pe baza bibliografiei şi a tematicii de concurs, astfel încât să reflecte capacitatea de analiză şi sinteză a candidaţilor, în concordanţă cu nivelul şi specificul funcţiilor publice pentru care se organizează concursul" Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că rezultatele la concursul de promovare au fost afişate la data de 10.01.2017, iar recurenta-reclamantă nu a formulat contestaţie împotriva acestuia în termenul prevăzut de art. 63 din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv în termen de cel mult 24 de ore de la data afişării rezultatului la această probă.

Aceste dispoziţii sunt în strânsă legătură cu dispoziţiile art. 68 din H.G. nr. 611/2008 care menţionează că, în cazul respingerii contestaţiei formulate în temeiul art. 63 din acelaşi act normativ, reclamanta poate invoca în contencios nelegalitatea notării sale.

De asemenea, Înalta Curte nu poate primi critica recurentei-reclamante conform căreia niciunul dintre subiecte nu a corespuns specificului funcţiei, precum şi faptul că prima instanţă nu a analizat criticile referitoare caracterul necorespunzător al subiectelor în raport cu cerinţele art. 52 alin. (1) H.G. nr. 611/2008, având în vedere că bibliografia aprobată pentru concursul de promovare în funcţia publică de conducere de şef birou la Biroul de control a cuprins un număr de 14 acte, dintre care 3 acte din domeniul funcţiei publice, 5 acte normative de specialitate şi 6 proceduri operaţionale/sistem aprobate de ANAF, iar subiectele au fost propuse din bibliografia aprobată.

Aşa cum în mod corect a reţinut prima instanţă, comisia de concurs are prerogativa de a formula subiectele şi baremele de corectare, iar aprecierile recurentei-reclamante cu privire la modul în care trebuia să procedeze comisia nu pot fi primite.

În consecinţă, prin raportare la dispoziţiile art. 40 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008, cu modificările şi completările ulterioare, membrilor comisiei de concurs le revine competenţa şi responsabilitatea pentru deciziile pe care le iau în cadrul concursului, cu privire la desfăşurarea etapelor concursului, cu respectarea prevederilor legale.

Astfel, în exercitarea atribuţiilor pe care le are comisia de concurs răspunde pentru modul în care respectă principiile care stau la baza organizării şi dezvoltării carierei funcţionarilor publici, iar Agenţia nu poate interveni asupra opiniei asumate de către membrii comisiei de concurs sau a baremului stabilit pentru subiectele de specialitate şi a modului de corectare a lucrării scrise.

În mod corect a reţinut prima instanţă că potrivit prevederilor H.G. nr. 611/2008, cu modificările şi completările ulterioare, doar comisia de concurs şi cea de soluţionare a contestaţiilor au atribuţii în notarea probelor concursului, stabilirea baremului detaliat, Agenţia Naţională a Funcţinarilor Publici nu are astfel de atribuţii, iar instanţa poate doar să constate nulitatea concursului organizat cu nerespectarea prevederilor H.G. nr. 611/2008, cu modificările şi completările ulterioare, însă, niciunul dintre motivele invocate în acţiunea promovată de recurenta-reclamantă şi reluate în recurs nu se circumscriu sferei de aplicabilitate a nulităţii stabilite de art. 71 din H.G. nr. 611/2008, cu modificările şi completările ulterioare.

Concret, în cazul în care se solicită verificarea legalităţii unui concurs organizat de o comisie pentru o activitate profesională, aspectele care pot fi cenzurate pe cale jurisdicţională sunt arbitrariul, deturnarea de putere şi viciile de procedură, nefiind posibilă asumarea de către instanţa de judecată a atribuţiilor comisiei de concurs în ceea ce priveşte verificarea modului de formulare a subiectelor.

Având în vedere că activitatea jurisdicţională se realizează în mod tranşant nu prin prezentarea unor ipoteze, instanţa de control judiciar va înlătura situaţia ipotetică prezentată de recurenta-reclamantă prin care solicită un răspuns la întrebarea "ce s-ar fi întâmplat" într-o altă situaţie prezentată de aceasta.

De asemenea, vor fi înlăturare criticile recurentei-reclamante referitoare la faptul că niciunul dintre subiectele de specialitate nu a fost corespunzător specificului postului pentru care a concurat (post care are reglementări specifice şi proceduri operaţionale de aplicare particulare) şi care, deşi au fost cuprinse în bibliografia de concurs, au fost ignorate de către comisia de concurs, având în vedere că în raport de dispoziţiile H.G. nr. 611/2008 comisia de concurs este un organ colegial constituit special în vederea luării unei decizii, conform legii, asupra rezultatelor desfăşurării procedurilor de recrutare şi selecţie, precum şi de promovare a funcţionarilor publici, fiind abilitat să stabilească subiectele şi să alcătuiască seturile de subiecte pentru proba scrisă, iar pe baza propunerilor membrilor comisiei de concurs sunt întocmite minimum două seturi de subiecte care vor fi prezentate candidaţilor.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentei-reclamant sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-pârâtă DGRFP Craiova.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 706 din 19 decembrie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 martie 2020.