Recovery of budgetary overruns and administrative fines under financial discipline regulations in economic-financial inspections

Asupra cererii de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 26.06.2015, reclamanta COMPANIA NAŢIONALĂ POŞTA ROMÂNĂ S.A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa în cauză să se dispună:

1. anularea Dispoziţiei obligatorii nr. 230724/03.04.2015 emisă de Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară din cadrul MFP;

2. anularea Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 5052/03.04.2015, anexă a Dispoziţiei obligatorii nr. 230724/03.04.2015.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3450 din data de 21.12.2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta COMPANIA NAŢIONALĂ POŞTA ROMÂNĂ S.A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE şi a anulat Dispoziţia obligatorie nr. 230724/03.04.2015 şi Raportul de inspecţie economico-financiară nr. 5052/03.04.2015.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 3450 din data de 21.12.2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând în principal, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar în subsidiar, rejudecând cauza, respingerea acţiunii ca neîntemeiate.

Recurenta a invocat în primul rând că instanţa de fond nu a respectat dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., arătând că, deşi, prin notele scrise depuse la dosarul cauzei la data de 12.10.2015, Ministerul Finanţelor Publice şi-a exprimat poziţia procesuală cu privire la cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti nu se face nicio referire în legătură cu acest act procedural.

Singurele aspecte menţionate în considerentele hotărârii judecătoreşti în legătură cu susţinerile părţilor vizează exclusiv poziţia procesuală exprimată de reclamantă, fiind preluate mai multe pasaje din cererea de chemare în judecată.

Aşadar, hotărârea judecătorească nu acoperă cerinţa cu privire la arătarea susţinerilor pe scurt ale pârâtului şi nici cerinţa cu privire la indicarea motivelor pentru care s-au înlăturat apărările formulate de pârât.

Aşa cum se poate observa, instanţa de fond s-a pronunţat în sensul admiterii acţiunii, prin luarea în considerare şi, practic, prin însuşirea susţinerilor reclamantei, fără însă a rezulta că acestea au fost analizate în raport de susţinerile pârâtului.

Mai mult, din analiza considerentelor hotărârii judecătoreşti rezultă că argumentele instanţei de fond se limitează la câteva fraze, care, însă, nu pot acoperi cerinţa motivării hotărârii, în sensul reglementat de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

În al doilea rând, recurenta susţine că din considerentele hotărârii rezultă în mod evident că în cauză nu a fost efectuată o analiză a legalităţii actelor administrative în raport de situaţia de fapt şi de drept care a stat la baza emiterii acestora.

Astfel, instanţa de fond a nesocotit atât dispoziţiile art. 21 şi art. 23 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, cât şi pe cele ale art. 28 şi art. 35 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare.

A se da credit susţinerilor reclamantei, însuşite de instanţa de fond în mod greşit, ar presupune ca, deşi finalizată inspecţia economico-financiară în termenul prevăzut de lege, să nu poată fi întocmit raportul de inspecţie economico-financiară până la finalizarea litigiului ce are ca obiect plângere contravenţională. O asemenea interpretare ar înfrânge în mod evident voinţa legiuitorului, independent de durata soluţionării litigiului ce are ca obiect plângere contravenţională.

Prin urmare, atât raportul de inspecţie economico-financiară, cât şi dispoziţia obligatorie (acte administrative emise succesiv), nu sunt afectate din punct de vedere al legalităţii de faptul că pentru aducerea la îndeplinire a măsurii nr. 1 a fost stabilit termenul de 30 zile, prevăzut de lege.

Împrejurarea că ar fi putut exista un impediment pentru aducerea la îndeplinire a măsurii nr. 1, cauzat de existenţa pe rolul judecătoreşti a litigiului ce are ca obiect plângere contravenţională, reprezintă o situaţie ulterioară emiterii actului administrativ, ce vizează faza executării acestuia, moment la care reclamanta era în drept să solicite suspendarea executării actelor administrative.

În egală măsură, afectarea legalităţii actelor administrative deduse judecăţii în cauza de faţă ar fi putut fi pusă în discuţie, în ceea ce priveşte măsura nr. 1, exclusiv în situaţia în care litigiul ce are ca obiect plângere contravenţională s-ar fi finalizat cu o soluţie favorabilă reclamantei din cauza de faţă.

Însă, aşa cum rezultă din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, instanţei de fond i-a fost adus la cunoştinţă de către pârât faptul că, prin sentinţa civilă nr. 13604 din 09.12.2015 pronunţată în dosarul nr. x/2015, Judecătoria sectorul 2 Bucureşti a respins plângerea contravenţională formulată de petenta Compania Naţională Poşta Română S.A. în contradictoriu cu intimatul Ministerul Finanţelor Publice, împotriva procesului-verbal de contravenţie nr. x din 20.01.2015, iar prin decizia civilă nr. x din 21.06.2016 pronunţată în dosarul nr. x/2015, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiat apelul formulat de Compania Naţională Posta Română S.A.

Prin urmare, emiterea, de către autoritatea pârâtă, a raportului de inspecţie economico - financiară şi a dispoziţiei obligatorii, după data de 21.06.2016 - data soluţionării definitive a plângerii contravenţionale formulată de reclamanta din cauza de faţă şi înregistrată pe rolul Judecătoriei sectorul 2 la data de 05.02.2015, ar fi reprezentat încălcarea dispoziţiilor legale din cuprinsul O.U.G. nr. 94/2011 şi H.G. nr. 101/2012.

În egală măsură, încălcarea, de către autoritatea pârâtă, a dispoziţiilor legale din cuprinsul O.U.G. nr. 94/2011 şi H.G. nr. 101/2012 ar fi avut loc şi în situaţia în care în cuprinsul actelor administrative deduse judecăţii ar fi fost menţionate pentru aducerea la îndeplinire a celor două măsuri, alte termene decât cele prevăzute în mod expres în cuprinsul acestor acte normative.

În ceea ce priveşte măsura nr. 2, recurenta arată că este evident că instanţa de fond nu a ţinut seama de cele menţionate de autoritatea pârâtă în cuprinsul notelor scrise aflate la dosarul cauzei solicitând instanţei de recurs să analizeze şi să se pronunţe cu privire la conţinutul acestei măsuri, pe care o reia astfel după cum a fost constatată în actele administrative contestate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a solicitat, în principal, anularea recursului pentru neîndeplinirea cerinţelor instituite de disp.art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 martie 2019.

5.2 În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, instanţa de control judiciar constată că motivele invocate în cuprinsul cererii de recurs se circumscriu dispoziţiilor art. 488 pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., invocate ca şi motive de recurs, astfel încât excepţia nulităţii recursului este nefondată.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor intimatei-reclamante invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta COMPANIA NAŢIONALĂ POŞTA ROMÂNĂ S.A., s-a adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti solicitând efectuarea unui control de legalitate asupra actului administrative cu character individual reprezentat de Dispoziţia obligatorii nr. 230724/03.04.2015 emisă de Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară din cadrul MFP şi asupra Raportului de inspecţie economico - financiară nr. 5052/03.04.2015, anexă a Dispoziţiei obligatorii nr. 230724/03.04.2015 şi anularea acestora, considerându-se vătămată prin cele două măsuri adoptate în sarcina acesteia, invocând motive de nelegalitate şi netemeinicie.

În ceea ce priveşte situaţia de fapt, Înalta Curte reţine în esenţă că reclamanta a fost supusă unui controlul efectuat în perioadele 24.11.2014-22.12.2014, 08.01.2015-14.01.2015, 20.01.2015-17.02.2015 şi 26.02.2015-06.03.2015, în temeiul O.U.G. nr. 94/2011, de către consiglieri superiori ai Direcţiei Generale de Inspecţie Economico - Financiară din cadrul MFP, finalizat cu încheierea Raportului de Inspecţie Economico - Financiară nr. 5052/03.04.2015, în baza căruia a fost emisă Dispoziţia Obligatorie nr. 230724/03.04.2015, prin care s-a dispus următoarele măsuri:

"Măsura: Conducerea Companiei va întreprinde demersuri de recuperare de la persoanele responsabile a contravalorii amenzii aplicate în conformitate cu art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013 prin Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/2015. Persoane responsabile: Consiliul de administraţie. Termen de îndeplinire a acesteia: 30 de zile";

"Măsura: Conducerea Companiei va întreprinde demersuri de recuperare a sumei de 12.252 mii RON reprezentând drepturi salariale acordate cu încălcarea prevederilor bugetare art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013. Persoane responsabile: Consiliul de administraţie. Termen de îndeplinire a acesteia: 30 de zile".

Împotriva dispoziţiei obligatorii, reclamanta a formulat plângere prealabilă nr. 104.1/5890/30.04.2015 la care nu a primit răspuns, termenul legal de 30 de zile, ulterior adresându-se instanţei de contencios administrativ şi fiscal cu acţiunea de faţă.

Această situaţie de fapt este necontestată în speţă, instanţa de fond anulând actele administrative contestate, reţinând, în ceea ce priveşte procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei nr. x/2015, caracterul suspensive de executare al plângerii contravenţionale rezultat din aplicarea dispoziţiilor art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 şi prin urmare lipsa caracterului cert al prejudiciului, iar în ceea ce priveşte măsura de recuperare a sumei de 12.252 mii RON, a apreciat că prejudiciul suferit de o autoritate publică ca urmare a nerespectării prevederilor bugetare nu se identifică cu valoarea sumelor achitate cu încălcarea acestor norme, întrucât pentru a se putea vorbi de un veritabil prejudiciu ar trebui să se constate că sumele cu care a fost depăşit bugetul aprobat nu erau datorate.

Or în speţă nu s-a făcut o astfel de analiză, rezultând că suma de 12.252 RON reprezintă drepturi salariale datorate de angajator dar care nu au fost cuprinse în bugetul de venituri şi cheltuieli al instituţie, în condiţiile în care instituţia publică a beneficiat de munca prestată de persoanele care au încasat salariile care au condus la depăşirea plafonului aprobat situaţie în care nu se poate imputa aceste sume nici salariaţilor (cât timp nu este vorba de sume nedatorate) nici persoanelor care au dispus efectuarea plăţii, întrucât nu aceste persoane au beneficiat de munca prestată de salariaţi.

Recurenta a susţinut ca prim motiv de recurs că instanţa de fond nu a respectat dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., arătând că, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti nu se face nicio referire în legătură cu notele scrise depuse la dosarul cauzei la data de 12.10.2015, prin care Ministerul Finanţelor Publice şi-a exprimat poziţia procesuală cu privire la cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, singurele aspecte menţionate în considerentele hotărârii judecătoreşti în legătură cu susţinerile părţilor vizând exclusiv poziţia procesuală exprimată de reclamantă, fiind preluate mai multe pasaje din cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte nu poate reţine această critică, constatând, din analiza considerentelor sentinţei, că motivarea respectă exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., cuprinzând susţinerile şi concluziile părţilor, situaţia de fapt, astfel cum a fost constatată de instanţă, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi motivele pentru care au fost reţinute susţinerile reclamantei, apreciante ca fiind relevante prin raportare la soluţia pronunţată.

Instanţa nu are obligaţia să reia punctual şi întocmai în forma în care au fost expuse toate susţinerile părţilor, ci are obligaţia să expună raţionamentul judiciar şi să înlăture explicit ori implicit acele argumente care nu corespund acestui raţionament, răspunsurile la aceste susţineri putând să se regăsească în argumentaţia juridică din cuprinsul considerentelor, fie să rezulte în mod logic prin raportare la raţionamentul judiciar reţinut de instanţă ca fiind valabil în raportul juridic dedus judecăţii.

Or, în speţa de faţă, se constată că instanţa analizează legalitatea celor două măsuri, reţinând argumentat juridic lipsa caracterului cert al prejudiciului, din perspective diferite, astfel încât realizează o cercetare a fondului pricinii, din perspectiva motivelor de fapt şi de drept reţinute în actele administrative contestate, unele dintre susţinerile pârâtei cum sunt cele invocate în cererea de recurs rezultând în mod logic din silogismul judiciar, care a fundamentat soluţia pronunţată, chiar dacă nu s-a referit în mod expres, astfel încât nu se poate susţine că instanţa nu a soluţionat fondul litigiului dedus judecăţii.

Pe de altă parte, nu se poate afirma că se încalcă principiul dublului grad de jurisdicţie, în condiţiile în care argumentele juridice în cauză au făcut obiectul dezbaterilor şi au fost puse în discuţia contradictorie a părţilor, fiind reiterate în faza recursului.

Prin urmare, este nefondat motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 6 raportat la art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., nefiind motive de casare cu trimitere spre rejudecare a cauzei la prima instanţă.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază ca fiind fondat, întrucât chiar dacă procesul-verbal de constatare şi sancţionare contravenţională contestat este suspensiv de executare, acest efect suspensiv priveşte punerea în executare a crenţei bugetare reprezentând amenda contravenţională, pe parcursul soluţionării plângerii, însă actul administrativ de sancţionare contravenţională se bucură de prezumţia de legalitate până la proba contrară, el există ca atare, fiind un temei justificat al măsurii de recuperare de la persoanele responsabile a contravalorii amenzii aplicate.

Pe de altă parte, actul administrativ individual reprezentat de Dispoziţia obligatorie nr. 230724/03.04.2015 are caracter executoriu, potrivit art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 94/2011, privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, suspendarea executării putând interveni doar în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, ceea ce nu s-a întâmplat, astfel încât în mod întemeiat susţine recurenta că atât raportul de inspecţie economico-financiară, cât şi dispoziţia obligatorie nu sunt afectate din punct de vedere al legalităţii de faptul că pentru aducerea la îndeplinire a măsurii nr. 1 a fost stabilit termenul de 30 zile, prevăzut de lege.

Pe de altă parte, antrenarea răspunderii civile a persoanelor responsabile se face prin raportare la momentul când este adus prejudiciul la cunoştinţa conducătorului unităţii, independent de căile de atac exercitate, o eventuală anulare a procesului-verbal de contravenţie şi exonerare a reclamantei de plata amenzii conducând anularea actelor subsecvente, inclusiv a actelor de executare efectuate.

În plus, argumentul instanţei privind lipsa caracterului cert al prejudiciului este înlăturat şi prin prisma faptului că plângerea contravenţională formulată de Compania Naţională Poşta Română S.A împotriva procesului-verbal de contravenţie nr. x din 20.01.2015 a fost respinsă prin sentinţa civilă nr. x din 09.12.2015 pronunţată în dosarul nr. x/2015, Judecătoria Sectorul 2 Bucureşti definitivă prin decizia civilă nr. 4316 din 21.06.2016 pronunţată în dosarul nr. x/2015 de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, prin care a fost respins ca neîntemeiat apelul formulat de Compania Naţională Posta Română S.A.

În ceea ce priveşte măsura nr. 2, Înalta Curte constată de asemenea că anularea acesteia de către prima instanţă s-a făcut pentru argumente care nu au legătură cu temeiul dispunerii acesteia, antrenarea de cheltuieli bugerate prin plata unor sume reprezintând drepturi salariale datorate de angajator, care nu au fost cuprinse în bugetul de venituri şi cheltuieli al instituţiei, or, prin actul administrativ contestat nu s-a stabilit că suma trebuie achitată de salariaţi şi că aceştia datorează această sumă, nu s-a antrenat o răspundere civilă, ci s-a stabilit doar recuperarea sumei cu care s-a depăşit bugetul de venture şi cheltuieli al Companiei, prin încălcarea dispoziţiilor art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 79/2008, art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013 şi H.G. nr. 253/2013.

Astfel, argumentele instanţei nu au legătură cu scopul măsurii în sine şi nici cu temeiul acesteia, măsuri de disciplină financiară pentru depăşirea bugetului, aspectele reţinute ca şi argumente privind raporturi juridice de antrenare a răspunderii angajatorului sau/salariaţilor, ulterioare şi nu raportului juridic dedus judecăţii, nefiind motive de nelegalitate a actelor administrative contestate.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 3450 din 21 decembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2015, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Compania Naţională Poşta Română S.A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă Compania Naţională Poşta Română S.A.

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 3450 din 21 decembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2015.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Compania Naţională Poşta Română S.A.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2019.