Suspension of financial regulatory decision: scope of "well-justified case" under Law 554/2004 and prohibition of prejudging merits in summary review

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 05.04.2018, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând suspendarea executării Deciziei nr. 311 (cu referire la punctul nr. 5 din planul de măsuri), până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la acţiunea în anulare pe care aceasta o va formula în funcţie de Decizia pe care ASF o va pronunţa în plângerea prealabilă formulată de aceasta împotriva Deciziei nr. 311.

Prin sentinţa civilă nr. 2610 din 5 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006, prin raportare la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care reglementează noţiunea cazului bine justificat, motiv de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În acest sens, recurenta arată că instanţa de fond a interpretat în mod greşit că reclamanta nu ar fi demonstrat existenţa cazului bine justificat în prezenta cauză, ca şi condiţie a dispunerii suspendării executării Deciziei nr. 311 (cu toate că instanţa fondului a reţinut prin sentinţa recurată îndeplinirea condiţiei pagubei iminente), reţinând că reclamanta nu ar fi demonstrat că se află în dispoziţia de excepţie reglementată de art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006.

Recurenta critică faptul că instanţa fondului a considerat că dispoziţiile art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006 trebuie interpretate în sensul că reclamanta ar fi trebuit să demonstreze că s-a aflat într-o imposibilitate de afişare a preţului exact al tranzacţiei în aplicaţia B., şi că doar în această situaţie s-ar fi putut constata îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat care ar fi condus instanţa fondului la a dispune suspendarea executării Deciziei nr. 311.

În opinia recurentei, această concluzie a instanţei de fond este eronată şi se bazează pe o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006 la situaţia de fapt supusă de reclamantă analizei instanţei de fond.

Subliniază recurenta că, privind în comparaţie textul art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul nr. 32/2006, cu textul dispoziţiilor art. 19 pct. 3 din Directiva nr. 39/2004, se poate observa că legiuitorul român a transpus într-un mod mai strict dispoziţiile Directivei nr. 39/2004, impunând societăţilor de investiţii financiare române prezentarea în mod direct a preţului unei tranzacţii, împreună cu toate costurile aferente acesteia, clienţilor investitori, însă, a permis ca, în situaţia în care acest preţ nu poate fi afişat în mod exact, societăţile de investiţii financiare să indice clientului baza de calcul a acestui preţ.

Recurenta opinează în sensul că aplicarea dispoziţiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul nr. 32/2006, de către instanţa de fond, situaţiei de fapt din prezenta cauză, este una greşită şi care nu are suport juridic, nici în dispoziţiile Directivei nr. 39/2004, care reprezintă textul de drept european ce a fost transpus în legislaţia română şi nici în Regulamentul nr. 32/2006.

Recurenta reiterează argumentele expuse prin concluziile orale din faţa instanţei de fond, precum şi prin plângerea prealabilă, ataşată cererii de suspendare şi solicită instanţei să constate că în mod greşit instanţa de fond a aplicat dispoziţiile art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul nr. 32/2006 situaţiei de fapt din prezenta cauză, impunând în mod nejustificat, ca şi condiţie de aplicare a acestui articol, imposibilitatea obiectivă a reclamantei de afişare a unui preţ exact tranzacţiilor efectuate prin aplicaţia B..

Pe de altă parte, se arată în motivele de recurs formulate că în mod eronat instanţa de fond a apreciat că reclamanta nu a justificat raţiunea pentru care costul efectiv al tranzacţiilor efectuate prin aplicaţia B. este procesat în departamentul back-office.

Sub acest aspect, recurenta precizează că a arătat prin plângerea prealabilă formulată împotriva Deciziei nr. 311, ataşată cererii de suspendare a executării aceleiaşi decizii, că potrivit Instrucţiunii de lucru interne cu nr. D00194.5-2016, având denumirea marginală "Activităţi post tranzacţionare pieţe reglementate", departamentul back-office are, ca atribuţii post tranzacţionare, calcularea în mod exact a comisionului perceput pentru fiecare ordin de tranzacţionare executat conform contractului agreat cu clientul, preţul exact al tranzacţiei efectuate fiind transmis clientului spre informare.

Arată recurenta că din parcurgerea acestei instrucţiuni de lucru se poate observa faptul că departamentul back-office este cel care la sfârşitul zilei de tranzacţionare procesează toate ordinele de tranzacţionare emise de către clienţii reclamantei prin aplicaţia B. şi tarifează aceste ordine de tranzacţionare potrivit contractului de servicii de investiţii financiare încheiat cu clientul.

Astfel, rolul departamentului back-office este cel responsabil de tarifarea exactă a ordinelor de tranzacţionare, el fiind cel care informează în mod direct clienţii cu privire la suma de plată a comisioanelor aferente fiecărei tranzacţii, clienţii fiind astfel în mod direct informaţi cu privire la preţul exact al ordinelor de tranzacţionare, conform dispoziţiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul nr. 32/2006.

În acest sens, arată recurenta, raţiunea pentru care departamentul back-office este cel care va aplica tarifarea exactă a ordinelor de tranzacţionare emise de către clienţii reclamantei prin aplicaţia B., este că acest departament se va asigura că fiecărui ordin de tranzacţionare îi va fi aplicat comisionul din contractul de servicii de investiţii financiare semnat de către client, pornind de la baza de calcul de 0,5% care a fost afişată clientului în timpul şedinţei de tranzacţionare prin aplicaţia B..

Solicită admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, să se dispună admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 311/02.03.2018.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurentă pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă faptul că, prin cererea formulată, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând suspendarea executării Deciziei nr. 311/02.03.2018 (cu referire la punctul nr. 5 din planul de măsuri), până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la acţiunea în anulare.

Prin hotărârea pronunţată, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

În recursul declarat împotriva acestei hotărâri, recurenta-reclamantă a invocat, în esenţă, faptul că cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006, prin raportare la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care reglementează noţiunea cazului bine justificat.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

În recursul său, reclamanta A. S.A. susţine, în esenţă, că aceste două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de reclamantă în susţinerea acţiunii sale.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Recurenta a invocat faptul că, în ceea ce priveşte îndeplinirea sau nu a condiţiei cazului bine justificat, în mod greşit instanţa a considerat că nu există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului contestat.

Pentru susţinerea îndeplinirii cazului bine justificat, recurenta a arătat că instanţa fondului a considerat că dispoziţiile art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM nr. 32/2006 trebuie interpretate în sensul că reclamanta ar fi trebuit să demonstreze că s-a aflat într-o imposibilitate de afişare a preţului exact al tranzacţiei în aplicaţia B., şi că doar în această situaţie s-ar fi putut constata îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, care ar fi condus instanţa fondului la a dispune suspendarea executării Deciziei nr. 311.

Înalta Curte constată nefondate criticile exprimate de recurentă în ceea ce priveşte indiciile de nelegalitate ce nu au fost examinate, în opinia acesteia, de instanţa de fond în conturarea cerinţelor cazului bine justificat.

Instanţa de control judiciar, în acord cu instanţa de fond, apreciază că în cauză nu se creează o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, din perspectiva respectării dispoziţiilor art. 119 alin. (1) lit. a) din Regulamentul CNVM 32/2006.

Recurenta-reclamantă, după cum se constată, se rezumă la susţineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenţei dreptului legitim vătămat şi nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, este de principiu că, până la anularea de către o instanţă judecătorească, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate. În caz contrar s-ar anticipa soluţia ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Ca atare, prezumţia de legalitate şi de veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.

Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile anume reglementate.

Prin urmare, pentru a interveni suspendarea actului administrativ în temeiul dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, trebuie să existe indicii temeinice în sensul existenţei cazului bine justificat, care să pună la îndoială legalitatea actului administrativ fiscal.

Mai mult, analizând cererea de suspendare prin prisma dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, instanţa, în soluţionarea cererii de suspendare, nu se poate apleca asupra fondului actului administrativ decât în măsura depistării unor vădite neregularităţi ce pot fi constatate la o analiză sumară a actelor atacate.

Totodată instanţa trebuie să ţină seama de necesitatea aplicării principiului proporţionalităţii şi să cântarească, în mod corect, interesele părţilor, raportat la fiecare rezultat posibil.

În acest sens, Înalta Curte observă că reclamanta, prin motivele invocate în cererea de suspendare, nu a demonstrat existenţa unor motive temeinice care să creeze o îndoială puternică asupra legalităţii actului administrativ atacat.

Astfel, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a reţinut în mod corect că pentru identificarea unui caz bine justificat, condiţie necesară pentru suspendarea executării unui act administrativ, care se bucură de o puternică prezumţie de legalitate, autenticitate şi veridicitate, este necesară "existenţa unei îndoieli serioase" asupra legalităţii actului administrativ, sesizabilă încă de la o analiză sumară a acestuia.

În mod corect s-a reţinut în considerentele sentinţei recurate că este necesar ca îndoiala serioasă, în privinţa legalităţii actului administrativ, să fie constatată la o analiză - prima facie - fără a proceda la o analiză elaborată a tuturor motivelor care sunt invocate în ceea ce priveşte nelegalitatea pe fond a actului administrativ atacat, aspectele de nelegalitate neputând fi soluţionate decât în urma administrării unui probatoriu amplu, de natură ca, în fond, să poată conduce la concluzia de neînlăturat a nelegalităţii.

Înalta Curte apreciază, astfel, că în mod corect a constatat instanţa de fond că argumentele expuse de reclamantă nu sunt în măsură să creeze o îndoială serioasă privitoare la legalitatea actului contestat.

Înalta Curte constată astfel că în cauză nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat, întrucât recurenta-reclamantă nu a reuşit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care să răstoarne prezumţia de legalitate a actui administrativ a cărui suspendare se solicită, aceasta aducând în discuţie doar aprecieri cu caracter general privitoare la nelegalitatea actului administrativ.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, Curtea de apel a reţinut că aceasta este îndeplinită, având în vedere că, în cauză, implementarea unor soluţii IT pentru modificarea aplicaţiei B., în concordanţă cu măsurile impuse de pârâtă, vor conduce, pe de-o parte, la costuri semnificative pentru reclamantă, iar, pe de alta, la indisponibilizarea aplicaţiei pentru o perioadă de timp, consecinţe ireversibile în cazul în care, pe fond, se va constata nelegalitatea actului administrativ.

Însă, reţinând că reclamanta nu a probat existenţa cazului bine justificat şi că cele două cerinţe sunt prevăzute cumulativ de legiuitor la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, neîndeplinirea uneia dintre ele conducând la respingerea cererii, în mod corect instanţa de fond a respins acţiunea, ca neîntemeiată.

Or, în condiţiile în care în mod corect instanţa de fond a reţinut că nu s-a dovedit îndeplinirea cumulativă a cerinţelor menţionate, soluţia pronunţată nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 2610 din 05 iunie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 martie 2019.