Ministerial revocation of school inspector suspended on grounds of procedural defect and imminent damage to public education

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa sub nr. x/2017, la data de 23 octombrie 2017, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, suspendarea efectelor Ordinului M.E.N. nr. 4699/18.08.2017, prin care s-a dispus revocarea reclamantei din funcţia de inspector şcolar general al ISJ Constanţa începând cu data de 04.09.2017, încetarea efectelor Contractului de management nr. x/19.08.2015, încheiat între reclamantă şi Ministerul Educaţiei Naţionale, până la soluţionarea prin hotărâre a acţiunii în anulare.

Prin sentinţa civilă nr. 18/CA din 29 ianuarie 2018, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 4699/18.08.2017, emis de Ministerul Educaţiei Naţionale, până la pronunţarea instanţei de fond şi a respins cererea de intervenţie în interes alăturat pârâtului, formulată de Inspectoratul Şcolar Judeţean Constanţa.

Împotriva aceste hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată, în esenţă, că hotărârea recurată este netemeinică şi nelegală, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În opinia recurentului, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că sunt îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi a dispus suspendarea executării ordinului contestat.

Cu privire la cazul bine justificat, recurentul arată, în esenţă, că nu s-au indicat împrejurările de fapt şi de drept care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Recurentul critică faptul că instanţa de fond nu a analizat actul a cărui anulare se cere, respectiv Ordinul ministrului educaţiei nr. 4699/18.08.2017, ci modul de întocmire a Referatului nr. x/18.08.2017 şi a Notificării nr. x/18.08.2017, ajungând în mod greşit la concluzia că "întocmirea referatului care a stat la baza emiterii ordinului prin care s-a luat măsura revocării şi încetarea contractului, precum şi notificarea cauzelor care au determinat luarea acestor măsuri în aceeiaşi zi cu emiterea ordinului sunt de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ".

În opinia recurentului, instanţa de fond nu a înţeles nici faptul că a fost respectat termenul stabilit în cuprinsul art. 9 lit. c) din contractul de management, întrucât notificarea s-a produs cu 15 zile înainte de aplicarea măsurii, iar ordinul, chiar dacă a fost emis în aceiaşi zi cu notificarea, îşi producea efecte la 17 zile de la emitere.

Apreciază recurentul că în mod greşit a reţinut instanţa de fond că Ordinul nr. 4301/30.06.2017, prin care se deleagă în mod expres şi neechivoc secretarului de stat competenţa de a semna, în calitate de reprezentant legal, actele juridice ce privesc activitatea ministerului în locul ministrului educaţiei, în absenţa acestuia, nu este apt a înlătura aparenţa de nelegalitate în lipsa dovezii imposibilităţii obiective a ministrului de a semna actul.

În opinia recurentului, rezultă fără echivoc că ordinul de revocare, a cărui suspendare se solicită, a fost emis cu respectarea tuturor cerinţelor legale, neputând plana asupra sa nicio îndoială cu privire la legalitate, motiv pentru care solicită să se constate că această primă condiţie a cererii de suspendare nu este îndeplinită.

Recurentul arată, în esenţă, că, în susţinerea celei de-a doua condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1), respectiv paguba iminentă, reclamanta nu a dovedit existenţa vreunui prejudiciu material viitor şi nici perturbarea gravă a vreunui interes public.

Recurentul critică faptul că instanţa de fond a considerat că revocarea inspectorului general A. este de natură "a împiedica exercitarea atribuţiilor şi a activităţilor ce fac parte din calendarul mobilităţii personalului didactic de predare în învăţământul preuniversitar pe anul 2018-2019, activităţi ce implică repartizarea posturilor rămase vacante, organizarea concursurilor de ocupare a posturilor didactice, repartizarea posturilor didactice, cu asigurarea transparenţei procesului de încadrare, selecţie şi recrutare a personalului didactic..", aceasta constituind dovada îndeplinirii condiţiei pagubei iminente.

Recurentul arată că nici cea de-a doua condiţie necesară cererii de suspendare nu este dovedită a fi îndeplinită de către reclamantă, motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea sentinţei civile recurate ca nelegală şi netemeinică şi, pe cale de consecinţă, menţinerea efectelor OMEN nr. 4699/18.08.82017, ca fiind legal şi temeinic.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect suspendarea efectelor Ordinului M.E.N. nr. 4699/18.08.2017, prin care s-a dispus revocarea reclamantei din funcţia de inspector şcolar general al ISJ Constanţa începând cu data de 04.09.2017, încetarea efectelor Contractului de management nr. x/19.08.2015, încheiat între reclamantă şi Ministerul Educaţiei Naţionale, până la soluţionarea prin hotărâre a acţiunii în anulare.

Prin sentinţa pronunţată, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantă, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 4699/18.08.2017, emis de Ministerul Educaţiei Naţionale, până la pronunţarea instanţei de fond şi a respins cererea de intervenţie în interes alăturat pârâtului, formulată de Inspectoratul Şcolar Judeţean Constanţa.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că sunt îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru admiterea cererii de suspendare.

În recursul declarat împotriva acestei hotărâri, recurentul a invocat faptul că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor legale incidente.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Astfel, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

În recursul formulat, pârâtul susţine, în esenţă, că aceste două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de pârât în susţinerea poziţiei sale.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În opinia instanţei de fond, împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, în speţă această condiţie este îndeplinită în privinţa ordinului contestat.

Astfel, în legătură cu cazul bine justificat, Curtea de apel a constatat că susţinerile reclamantei constituie aspecte care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat, motivele invocate având caracterul unor indicii aparente care să răstoarne cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, prezumţia de legalitate a actului administrativ.

În acest sens, instanţa de fond a reţinut că referatul nr. x/18.08.2017, în baza căruia s-a dispus luarea măsurilor de revocare din funcţie a reclamantei şi încetarea contractului de management, a fost întocmit la aceeaşi dată cu emiterea ordinului prin care s-au luat aceste măsuri, respectiv 18.08.2017 şi nu a fost comunicat reclamantei.

De asemenea, instanţa a reţinut că notificarea nr. x/18.08.2017, prin care s-a constatat încetarea contractului de management, a fost comunicată reclamantei în aceeaşi zi în care s-a dispus şi luarea măsurilor de revocare din funcţie şi de încetare a contractului de management prin emiterea ordinului, respectiv 18.08.2017.

Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond, că, întocmirea referatului care a stat la baza emiterii ordinului prin care s-a luat măsura revocării şi încetarea contractului, precum şi notificarea cauzelor ce au determinat luarea acestor măsuri, în aceeaşi zi cu emiterea ordinului, sunt de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, în condiţiile în care art. 9 lit. c) din contractul de management impune în sarcina pârâtei obligaţia de a notifica revocarea din funcţie de către ministrul educaţiei pentru neîndeplinirea sau îndeplinirea corespunzătoare a obligaţiilor prevăzute de lege şi de contractul de management cu minim 15 zile înainte de aplicarea măsurii, dispoziţie ce reprezintă o garanţie pentru manager că măsura revocării, de o gravitate deosebită, este adusă la cunoştinţa acestuia într-un termen rezonabil pentru respectarea dreptului la apărare.

Totodată, Curtea de apel a reţinut că actul administrativ a cărui suspendare se solicită nu este semnat de Ministrul Educaţiei Naţionale, Ordinul nr. 4301/30.06.2017, prin care se deleagă unui secretar de stat competenţa de a semna, în calitate de reprezentant legal, actele juridice ce privesc activitatea ministerului în locul ministrului educaţiei, în absenţa acestuia, nefiind apt a înlătura aparenţa de nelegalitate în lipsa dovezii imposibilităţii obiective a ministrului de a semna actul.

Având în vedere dubiul ce planează asupra legalităţii ordinului contestat în ceea ce priveşte respectarea dreptului la apărare şi al dreptului de a fi ascultat, precum şi faptul că, în condiţiile unei examinări sumare a aparenţei dreptului, din datele şi informaţiile din dosar se reţine că există împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, Înalta Curte constată că în speţă se impune a fi înlăturat temporar principiul executării din oficiu a actului administrativ în litigiu, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii vizând anularea aceluiaşi act.

În consecinţă, Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond, că în speţă este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiţie cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În cauză s-a dovedit că este îndeplinită şi această condiţie cu privire la ordinul contestat, astfel cum a reţinut şi instanţa de primă jurisdicţie, care a apreciat în mod corect că revocarea contractului de management al reclamantei este de natură a împiedica exercitarea de către aceasta a atribuţiilor şi a activităţilor ce fac parte din calendarul mobilităţii personalului didactic de predare în învăţământul preuniversitar pe anul 2018-2019, activităţi ce implică repartizarea posturilor rămase vacante, organizarea concursurilor de ocupare a posturilor didactice, repartizare posturilor didactice, cu asigurarea transparenţei procesului de încadrare, selecţie şi recrutare a personalului didactic, activităţi cu impact deosebit asupra funcţionării în condiţii normale a instituţiei şi învăţământului la nivel judeţean.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, motiv pentru a dispune suspendarea executării ordinului contestat. Înalta Curte apreciază soluţia curţii de apel ca fiind corectă, această soluţie fiind susţinută de întreg materialul probator administrat în cauză.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului-pârât sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este legală, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din Noul C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârât ca nefondat, menţinând sentinţa atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 18/CA din 29 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 martie 2019.