Suspension of enforcement of administrative fine: cumulative requirements of well-justified case and imminent harm under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti cu nr. x/2017 şi modificată la data de 28.12.2017, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, suspendarea executării Deciziei nr. 562 din data de 26.09.2017, prin care s-a dispus sancţionarea sa cu amendă în cuantum de 50.000 RON, în ceea ce priveşte amenda, până la soluţionarea Dosarului nr. x/2017, aflat pe rolul aceleiaşi instanţe, având ca obiect anularea aceleiaşi decizii.

Prin sentinţa civilă nr. 171 din 22 ianuarie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea precizată, formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 562/26.09.2017, emisă de pârâtă, în ceea ce priveşte amenda în cuantum de 50.000 RON, până la soluţionarea definitivă a Dosarului nr. x/2017 al acestei instanţe.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

Arată recurentul, în esenţă, că sentinţa atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea pronunţată fiind lipsită de temei legal, respectiv că instanţa de fond a admis cererea de suspendare formulată, apreciind în mod greşit că în cauză ar fi îndeplinite cumulativ cele două condiţii prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Recurentul critică faptul că, în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, instanţa de fond a reţinut:

"susţinerile reclamantei ca argumente valabile pentru a conduce la măsura suspendării Deciziei de sancţionare, în ceea ce priveşte amenda contravenţională aplicată, argumentele invocate fiind în măsură ca în aparenţă să conducă la o îndoială puternică cu privire la legalitatea actului administrativ contestat."

În opinia recurentului, deşi instanţa a afirmat că şi-a formulat opinia fără a antama fondul, în fapt aceasta nu a realizat doar o analiză sumară a cauzei deduse judecăţii, ci dimpotrivă, preluând toate considerentele expuse de intimata-reclamantă prin cererea de chemare în judecată.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, recurentul critică faptul că instanţa a reţinut că "iminenţa prejudiciului decurge din caracterul executoriu al deciziei de sancţionare, iar susţinerile reclamantei privind cuantumul ridicat al amenzii aplicate, care depăşeşte cu mult veniturile din activitatea de difuzare a programelor radio, punând-o în imposibilitatea obiectivă şi definitivă de a ne putea continua activitatea, în condiţiile în care societatea mai are în prezent o poprire asiguratorie pentru suma de 112.000 RON, la solicitarea UPFR, contestată în instanţă, pot fi reţinute ca prejudiciu iminent, în sensul definit de lege."

Recurentul apreciază că, în această motivare, instanţa de fond pleacă de la o premisă greşită şi anume aceea că "iminenţa prejudiciului decurge din caracterul executoriu al deciziei". Practic, în opinia instanţei, simpla presupusă executare a deciziei de amendare ar echivala cu un prejudiciu iminent, cu toate că în practica unitară a instanţelor de contencios administrativ s-a arătat că suspendarea executării este o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire i-ar produce reclamantei un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării ulterioare a actului, condiţie care nu este îndeplinită în prezenta cauză.

Recurentul subliniază faptul că, în ceea ce priveşte această condiţie, instanţa de fond a apreciat pretinsul prejudiciu şi prin prisma unei eventuale înfiinţări a unei a doua popriri, fără însă a ţine cont de prevederile Legii audiovizualului, în speţă teza finală a alin. (3) al art. 93 din Legea audiovizualului, potrivit căruia termenul de 15 zile de contestare a deciziilor de sancţionare nu suspendă de drept efectele acestora. Alin. 4 al aceluiaşi articol prevede că sancţiunile neatacate în termenul prevăzut la alin. (3) constituie de drept titlu executoriu.

În opinia recurentului, din interpretarea coroborată a acestor prevederi legale rezultă că, în cazul contestării deciziei de sancţionare (somaţii şi amenzi) în termenul de 15 zile, aceasta nu mai reprezintă de drept un titlu executoriu, iar organul fiscal nu mai are dreptul de a începe executarea silită a deciziei de sancţionare şi, în consecinţă, nici nu se poate pune în dicuţie o pretinsă înfiinţare a unei a doua popriri.

Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi, rejudecând cauza, casarea în tot a sentinţei atacate şi respingerea acţiunii intimatei-reclamante privind suspendarea Deciziei nr. 562/26.09.2017, ca fiind netemeinică.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte, legal învestită cu soluţionarea prezentului recurs, constată însă că nu sunt întemeiate susţinerile şi criticile înfăţişate de recurentul-pârât subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanţa de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecăţii.

Soluţia primei instanţe, de admitere a cererii de suspendare până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect suspendarea executării Deciziei nr. 562 din data de 26.09.2017, prin care s-a dispus sancţionarea sa cu amendă în cuantum de 50.000 RON, în ceea ce priveşte amenda, până la soluţionarea Dosarului nr. x/2017, aflat pe rolul aceleiaşi instanţe, având ca obiect anularea aceleiaşi decizii.

Prin sentinţa pronunţată, Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea precizată, formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 562/26.09.2017, emisă de pârâtă, în ceea ce priveşte amenda în cuantum de 50.000 RON, până la soluţionarea definitivă a Dosarului nr. x/2017 al acestei instanţe.

În recursul declarat împotriva acestei hotărâri, recurentul-pârât a invocat, în esenţă, faptul că cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu interpretarea şi aplicarea greşită a acestor prevederi legale.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Astfel, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

În recursul formulat, pârâtul susţine, în esenţă, că aceste două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de pârât în susţinerea poziţiei sale.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În opinia instanţei de fond, împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, în speţă această condiţie este îndeplinită în privinţa deciziei contestate.

Astfel, în legătură cu cazul bine justificat, Curtea de apel a reţinut susţinerile reclamantei ca argumente valabile pentru a conduce la măsura suspendării Deciziei de sancţionare, în ceea ce priveşte amenda contravenţională aplicată, apreciind, în mod corect, că argumentele invocate sunt în măsură ca în aparenţă să conducă la o îndoială puternică cu privire la legalitatea actului administrativ contestat.

Pe de altă parte, în cauză, instanţa de control judiciar, învestită cu recursul declarat în cadrul litigiului având ca obiect cererea de suspendare a executării actului menţionat, constată că prin sentinţa nr. 4739 din 19.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2017, s-a admis acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului şi s-a dispus anularea Deciziei nr. 562 din data de 26.09.2017, care face obiectul prezentului dosar.

Astfel, soluţia pronunţată de instanţa învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ conferă consistenţă concluziei că în cauză este îndeplinită condiţia cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a măsurii provizorii a suspendării executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată pe calea acţiunii în anulare.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa nelegalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumţia de legalitate ataşată actelor administrative.

Înalta Curte precizează că, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării dispusă în condiţiile art. 14 se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Ca urmare, legalitatea actului administrativ este infirmată prin soluţia instanţei de fond şi consecinţa admiterii acţiunii este suspendarea, prin efectul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a acestui act administrativ, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

În ceea ce priveşte condiţia referitoare la iminenţa pagubei, în acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, se reţine că intimata-reclamantă a probat iminenţa producerii pagubei invocate.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiţie cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, iar în cauză s-au administrat probe de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.

Astfel, instanţa de fond a constatat în mod corect că şi această condiţie este îndeplinită, motivând pe larg existenţa acestei condiţii, aşa cum a fost întemeiată şi probată prin cererea de suspendare.

În acest sens, Curtea a apreciat în mod corect, în raport de materialul probator administrat în cauză, că actul administrativ sancţionator este executoriu, iar punerea în executare a acestuia, în condiţiile în care nelegalitatea acestuia este vădită şi uşor de constatat, s-ar constitui într-un prejudiciu care nu ar mai putea fi recuperat.

Drept urmare, Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel că soluţia pronunţată este temeinică şi legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din Noul C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârât ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei civile nr. 171 din 22 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 martie 2019.