Recovery of illicitly paid councilor indemnity and violation of fiscal crisis spending restrictions under O.U.G. 46/2013 and Law 215/2001

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 29.08.2016, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Săcelu a chemat în judecată pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, solicitând anularea în integralitate a Deciziei nr. 9/CA/15.07.2016 şi a procesului-verbal nr. x/25.11.2015, înregistrat la sediul Primăriei comunei Sacelu sub nr. x/14.12.2015, precum şi suspendarea termenelor de ducere la îndeplinirea măsurilor dispuse prin aceste acte, până la rămânerea definitiva a contestaţiei.

Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 288 din 15 mai 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins contestaţia formulată de către reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Săcelu, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice - Biroul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor, având ca obiect "contestaţie act administrativ fiscal".

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Săcelu solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată cu consecinţa anulării Procesului-verbal de inspecţie nr. CV3511 din 25.11.2015.

În motivarea căii de atac, recurenta reclamantă susţine că hotărârea primei instanţe este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză.

Arată recurenta reclamantă că în mod greşit a reţinut prima instanţă legalitatea măsurilor nr. 1, nr. 3 şi nr. 5 din procesul-verbal contestat în cauza de faţă.

În ceea ce priveşte măsura nr. 3, recurenta reclamantă arată că prin HCL nr. 14/12.04.2009 domnul A. a fost schimbat din funcţia de viceprimar, iar până la data de 15.03.2012 acesta a încasat indemnizaţia de consilier local.

Prin sentinţa nr. 2035 din data de 19.10.2009 pronunţată de Tribunalul Gorj rămasa definitivă în 2012 s-a dispus anularea HCL, nr. 14/12.04.2009, reîncadrarea pe funcţia de viceprimar şi obligarea la plata contravalorii indemnizaţiilor de conducere aferente funcţiei de viceprimar. Sentinţa a fost pusă în executare de către UAT Săcelu.

Se poate observa din documentele existente la dosar că recurenta iniţial a procedat la reţinerea indemnizaţiei de consilier, dar având în vedere solicitarea dlui A. şi lipsa unei clarificări din partea compartimentuilui juridic, a fost obligat să respecte sentinţa judecătorească şi să achite suma rezultată din raportul de expertiză.

In raportul de inspecţie fiscală se impută UAT Săcelu faptul că nu a reţinut din suma stabilită prin sentinţă nr 2035/2009, suma acordată cu titlu de indemnizaţie de consilier, fară a se avea în vedere faptul că UAT Săcelu nu avea nici un temei legal să procedeze în acest mod.

In acest sens precizează recurenta că recurenta nu avea posibilitatea legală de a lua această măsură, dat fiind faptul că nu exista o sentinţă prin care s-a constatat ca fiind nelegal acordată indemnizaţia de consilier local şi obligarea la restiturea sumelor primite.

Totodată în ce priveşte legalitatea acordării indemnizaţiei de consilier în perioada respectivă, precizează următoarele:

Legea 215/2001 republicată,art. 57 alin. (7) prevede " Pe durata exercitării mandatului,viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut,,

Astfel că din analiza textului de lege că numai în situaţia în exercitării mandatului, nu poate beneficia de indemnizaţia de consilier.

Or, în speţă pe perioada 12.04.2009-15.03.2012 dl. A. nu a exercitat mandatul de viceprimar, ca efect al HCL 14/12.04.2009.

Cu ocazia controlului nu s-au constatat acte semnate de Dl A. în calitate de viceprimar .

Astfel că prin raportare la situaţia de fapt şi textul de lege incident, consideră recurenta că în mod greşit s-a reţinut că au fost încasate atât indemnizaţia de viceprimar cât şi indemnizaţia de consilier.

Mai mult s-a dispus măsura recuperării sumei, fară a exista un document prin care să se fi constatat ca fiind nelegale plăţile efectuate.

Referitor la măsura nr. 5, recurenta arată că organele de inspecţie fiscală au considerat că lucrările de curăţire a şanţurilor aferente drumurilor săteşti şi comunale din Comuna Săcelu nu au avut aprobarea Consililului Local al Comunei Săcelu în calitate de autoritate deliberativă, fiind încălcate dispoziţiile art. 11 din O.U.G. nr. 46/2013.

Textul de lege invocat prevede " Pentru implementarea planului de redresare financiară ordonatorul principal de credite nu poate, fără aprobarea emisă de autoritatea deliberativă şi fără avizul consultativ al al comitetului pentru situaţii de criză financiară să ia o decizie care să conducă la creşterea obligaţiilor financiare .

Instanţa de fond nu a reţinut în ce măsură, decizia privind efectuatrea lucrării a condus la creşterea obligaţiilor financiare, cum de altfel şi organele de inspecţie fiscală şi totodată nu a luat în considerare cele cuprinse în HCL 4,/16.02.2015, nr. 5 şi 6/26.02.2015 şi procesul-verbal nr. x/14.01.2015.

In acest sens, recurenta arată că prin hotărârea nr. 5 şi 6 din 26.02.2015 Consiliul Local Săcelu a aprobat programul şi planul pentru efectuarea unor activităţi de interes local printre care şi decolmatarea şi curăţarea şanţurilor şi rigolelor, lucrări ce făcut obiectul contractului încheiat cu B. S.R.L..

De asemenea, prin HCL 4/16.02.2015 s-a abrobat bugetul aferent anului 2015, în care au fost alocate sume pentru astfel de lucrări la capitolul Transporturi.

Analizând documentele mai sus prezentate, se poate observa că autoritatea deliberativă, prin hotărârile nr. 5 şi 6, a aprobat lucrările executate, conform contractului încheiat de B. S.R.L..

Referitor la avizul consultativ al comitetului pentru situaţii de criză financiară, menţionează recurenta că prin procesul-verbal nr. x/14.01.2015 că nivelul arieratelor era sub 15 %, situaţie în care prin decizia luată nu s-a influenţat planul de redresare al Comunei Săcelu.

Consideră recurenta că organismele cu atribuţii în acest sens au aprobat realizarea lucrărilor, în cauză fiind în situaţia unei HCL care trebuia dusă la îndeplinire.

Recurenta nu avea temei legal să nu pună în aplicarea o Hotărâre a Consiliului Local necontestată.

Plata contravalorii lucrării a fost efectuată din bugetul local pentru anul 2015 aprobat prin HCL 4/16.02.2017 în care a fost alocată la secţiunea de administrare, capitolul "Transporturi, pentru cheltuieli cu "reparaţii drumuri, suma 215.000 RON.

Lucrarea efectuată se încadrează în sfera de lucrări pentru care a fost alocată suma.

Acest aspect este reţinut şi în cuprinsul raportului de inspecţie fiscală.

Instanţa de fond a menţinut măsura impusă prin raportul de inspecţie fiscală respectiv de a stabili persoanele răspunzătoare de angajarea de cheltuieli în perioada în care Comuna Săcelu a fost în stare de criză financiară în vederea recuperării, fară a analiza dacă aceste cheltuieli erau necesare, dacă au condus la creşterea obligaţiilor financiare a comunei.

Doar argumentul că recurenta era în criză financiară nu este suficient pentru a se constata că nu s-a respectat legea, timp în care legiuitorul a prevăzut că se pot face cheltuieli, dar numai în condiţiile prevăzute de lege, condiţii ce au fost respectate.

Menţionează recurenta şi faptul că aceste aspecte au fost analizate şi pe latură penală în dosar nr. x/2015, fiind pronunţată Ordonanţă de clasare din data de 08.03.2017.

Fata de aceste considerente, reclamanta solicită admiterea recursului, modificarea sentinţei nr .288/15.05.2017 în sensul admiterii contestaţiei sale.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul de faţă, Înalta Curte constată că este nefondat, urmând a-l respinge în consecinţă.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect contestaţia formulată împotriva deciziei nr. 9/CA/15.07.2016 emisă de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, decizie prin care a fost respinsă contestaţia reclamantei împotriva măsurilor nr. 1, 3 şi 5 din Procesul-verbal de inspecţie nr. DCV 3511/25.11.2015 întocmit de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova.

Prin procesul-verbal de inspecţie mai sus menţionat au fost verificate obiectivele stabilite la capitolul 3 din actul administrativ, controlul fiind efectuat în conformitate cu prevederile H.G. nr. 1257/2012 în vederea aplicării O.U.G. nr. 119/1999.

Prin măsura 1 s-a dispus:

"Pentru achiziţia de bunuri, servicii, lucrări, Compartimentul de achiziţii publice din cadrul Primăriei Săcelu va întocmi documentaţia de atribuire în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 34/2006 şi H.G. nr. 925/2006".

Prin măsura 3 s-a dispus:

"Conducerea Primăriei Săcelu va recupera de la domnul viceprimar A. indemnizaţia -de consilier local la Comuna Săcelu încasată pentru perioada 12.04.2009 - 15.03.2012 în sumă de 9.482 RON, a sumei de 1.038 RON reprezentând dobânzi şi penalităţi de întârziere calculate până la data de 25.11.2015, şi se vor lua măsuri în vederea calculării şi plăţii dobânzilor, penalităţilor şi/sau majorărilor de întârziere aferente perioadei scurse de la data de 25.11.2015 până la data recuperării în totalitate a indemnizaţiei de consilier local pe perioada sus menţionată".

Prin măsura 5 s-a dispus:

"Conducerea Primăriei Săcelu va înainta Consiliului Local al Comunei Săcelu prezentul proces-verbal de inspecţie pentru a stabili persoanele răspunzătoare de angajarea de cheltuieli în perioada în care Comuna Săcelu a fost în stare de criza financiară, în vederea recuperării sumei de 103.857 RON de la acestea, precum şi a dobânzilor şi penalităţilor de întârziere aferente în sumă de 9.383 RON calculate pânâ la data de 25.11.2015, şi va lua măsuri în vederea calculării si încasării dobânzilor, penalităţilor şi/sau majorărilor de întârziere aferente perioadei scurse de la data de 25.11.2015 până la data recuperării integrale a sumei de mai sus".

Prin sentinţa civilă nr. 288 din 15 mai 2017 Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscala respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei.

În ceea ce priveşte prima măsură contestată de reclamantă, instanţa fondului reţine că reclamanta nu demonstrează existenţa unor cauze concrete de nelegalitate a măsurii nr. 1 şi nici nu precizează normele de drept imperative ce ar fi încălcate. Nu explică ce atribuţii,dintre cele conferite de H.G. nr. 1257/2012,ar fi depăşite.

Cu privire la criticile privind măsura nr. 3 din procesul-verbal de inspecţie, instanţa fondului apreciază că nu sunt fondate, întrucât vizează, de fapt, termenul acordat pentru punerea în aplicare a măsurii. În concret, reclamanta arată că termenul de 30 de zile este insuficient pentru a acţiona în sensul recuperării prejudiciului produs prin încasarea nejustificată a indemnizaţiei de consilier local de către viceprimarul A.. Termenul este acordat în scopul demarării acţiunilor de implementare a măsurii. Nu rezultă că acest termen este imperativ şi că ar viza finalizarea recuperării integrale a prejudiciului.

În orice caz, criticile nu conturează existenţa unei cauze de nelegalitate a constatării organelor fiscale.

Nici criticile reclamantei raportate la măsura nr. 5 din procesul-verbal de inspecţie nu sunt fondate, reţine judecătorul fondului.

În primul rând, a arătat reclamanta că măsura de a stabili persoanele răspunzătoare pentru angajarea de cheltuieli, în perioada în care comuna Săcelu a fost în stare de criză financiară,pentru recuperarea sumei de 103857 RON, nu poate fi adusă la îndeplinire de către Consiliul Local prin prisma atribuţiilor art. 23, art. 36 din legea nr. 215/2001.

Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 36 alin. (2) şi art. 20 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 215/2001, rezultă că autorităţii deliberative îi revin competenţe de control asupra administrării fondurilor publice.

Primarul reprezintă UAT, dar cheltuielile au fost avansate conform contractului de prestări servicii nr. x/20.02.2015 aprobat de Primar care a aprobat la rândul său, Referatul de necesitate şi evaluare a achiziţiei publice nr. 62/07.01.215.

Ca atare, nu se conturează cauze de nelegalitate a măsurii rezultate din calitatea titularului responsabil de aducerea la îndeplinire.

Pe fondul constatărilor ce au impus măsura nr. 5, Curtea reţine că nu se contestă în esenţă starea de fapt.

Astfel, UAT a dispus achiziţii de servicii conform contractului nr. x/20.02.2015 cu societatea B. S.R.L. pentru suma de 103857 RON, modificând şi depăşind valoarea iniţială a achiziţiei fără fundamentare şi aprobare prealabilă legală şi cu nerespectarea prevederilor art. 11 lit. A) din O.U.G. nr. 46/2013.

Conform acestor prevederi "Pe perioada implementării planului de redresare financiară ordonatorul principal de credite nu poate, fără aprobarea emisă de autoritatea deliberativă şi fără avizul consultativ al comitetului pentru situaţii de criză financiară: a) să ia nicio decizie care să conducă la creşterea obligaţiilor financiare."

De asemenea, Curtea reţine şi nerespectarea procedurii prevăzute de art. 12 din O.U.G. nr. 46/2013 privind criza financiară şi insolvenţa UAT conform cărora "Autoritatea deliberativă declară, la cererea ordonatorului principal de credite şi cu avizul consultativ al comitetului pentru situaţii de criză financiară, încetarea situaţiei de criză financiară, prin adoptarea unei hotărâri", în contextul în care în care încetarea crizei financiare s-a aprobat prin Hotărârea 23/19.06.2015 a Consiliului Local.

Prin urmare, nu prezintă relevanţă faptul că la data de 30.05.2015 valoarea arieratelor s-a situat sub nivelul de 15 %

Pentru toate aceste considerente, nefiind identificate cauze de nelegalitate, instanţa fondului a respins contestaţia reclamantei şi a menţinut actele administrative contestate.

Astfel cum rezultă din cele mai sus arătate, reclamanta a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 288 din 15 mai 2017, criticând numai modalitatea de soluţionare a contestaţiei, de către instanţa fondului, cu privire la măsura nr. 3 şi măsura nr. 5.

Prealabil analizării motivelor de nelegalitate invocate de recurentă, Înalta Curte subliniază că recursul este o cale de atac extraordinară, ce poate fi exercitată numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanţa de recurs realizând strict un control de legalitate la adresa hotărârii atacate şi nu unul cu privire la temeinicia soluţiei criticate.

În al doilea rând, trebuie menţionat faptul că recurentul este ţinut să dezvolte motivele de nelegalitate numai prin prisma argumentelor şi apărărilor ce au fost formulate în faţa instanţei de fond, astfel că este inadmisibilă formularea unor noi critici la adresa legalităţii actelor administrative contestate în cauză, direct în faţa instanţei de recurs.

Sub acest aspect, este de observat faptul că, în legătură cu legalitatea măsurii nr. 3 din cuprinsul procesului-verbal de inspecţie, reclamanta a arătat la fond faptul că simpla invocare a dispoziţiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 nu este de natură a atrage răspunderea automată a domnului A. pentru încasarea indemnizaţiei de consilier local. În aceste condiţii, termenul de 30 zile acordat pentru ducerea la îndeplinire a măsurii nu este suficient, în condiţiile în care, în cazul de faţă, Primarul comunei Sacelu nu poate dispune reţinerea acestor sume din indemnizaţia domnului A., reţinerea putând fi pusa în aplicare numai după obţinerea unui titlu executoriu, respectiv după promovarea unei acţiuni civile în răspundere delictuală a domnului A. si obţinerea unei hotărâri judecătoreşti privind obligarea acestuia la plata sumelor încasate necuvenit cu titlu de indemnizaţie de consilier local. În acest caz, prevederile art. 57, alin. (7) din Legea 215/2001, pot constitui motivul de drept pe care se poate fundamenta o acţiune civila privind obligarea domnului A. la restituirea sumelor încasate necuvenit si a dobânzilor aferente.

Raportat la aceste argumente, Înalta Curte constată că prin prezentul recurs reclamanta nu critică, în realitate, modalitatea de dezlegare a argumentelor sale de către instanţa de fond ci promovează o serie de noi motive de nelegalitate la adresa procesului-verbal de inspecţie, motive ce nu pot fi analizate direct în instanţa de recurs.

În ceea ce priveşte cea de a doua măsură, respectiv măsura referitoare la angajarea cheltuielilor în perioada în care comuna Săcelu a fost în stare de criză financiară, nalta Curte constată că soluţia primei instanţe reflectă o corectă aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Astfel cum rezultă din cuprinsul cererii de recurs, reclamanta susţine că cheltuielile angajate prin contractul de servicii nr. x/20.02.2015 cu societatea B. S.R.L. sunt justificate, au avut bază legală iar prima instanţă nu a motivat în ce a constat creşterea obligaţiilor financiare, precizând, totodată recurenta că simpla declarare a stării de criză nu poate conduce la calificarea acestor cheltuieli ca fiind nelegale.

Contrar celor afirmate de recurentă, Înalta Curte constată că nu este demonstrată pronunţarea hotărârii atacate cu încălcarea normelor de drept material incidente în cauză.

Astfel cum a subliniat şi prima instanţă, instanţa de control judiciar arată că, potrivit dispoziţiilor art. 11 lit. a) din O.U.G. nr. 46/2013, pe perioada implementării planului de redresare financiară ordonatorul principal de credite nu poate, fără aprobarea emisă de autoritatea deliberativă şi fără avizul consultativ al comitetului pentru situaţii de criză financiară, să ia nicio decizie care să conducă la creşterea obligaţiilor financiare.

Deşi recurenta susţine că cheltuielile aferente contractului de servicii nr. x/20.02.2015 au avut aprobarea Consiliului Local, fiind aferente unor lucrări de interes public subsumate celor menţionate la punctul 11 Alimentarea cu apă şi canalizare şi la pct. 13 Salubrizare, Înalta Curte constată că, în timp ce valoarea estimată a contractului este cea de 50.000 RON fără TVA, suma efectiv achitată de recurentă a fost cea de 103.857,32 RON, astfel că şi în cazul în care se consideră că recurenta avea îndrituirea de a angaja, pe durata crizei financiare, cheltuieli în vederea închirierii de utilaje, valoarea acestora a depăşit valoarea estimată, neexistând dovada aprobării depăşirii valorii iniţiale de către autoritatea deliberativă şi nici avizul consultativ al comitetului de situaţii de urgenţă.

În plus, este evident că depăşirea valorii estimate a contractului conduce la creşterea obligaţiilor financiare a unitătii administrativ teritoriale, astfel că în mod întemeiat a apreciat prima instanţă faptul că procesul-verbal de inspecţie este conform dispoziţiilor art. 11 lit. a) din O.U.G. nr. 46/2013.

În ceea ce priveşte efectele ordonanţei de clasare emise în dosarul nr. x/2017, Înalta Curte constată că în cauza penală au fost efectuate cercetări cu privire la săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu, reţinându-se, că din probatoriul administrat în cauză, că neobţinerea avizelor şi aprobărilor pentru încheierea contractului nr. x/20.02.2015 nu a urmărit producerea unui prejudiciu unităţii administrativ teritoriale, persoanele decidente considerând că există implicit acest acord în condiţiile în care prin hotărârile nr. 5/2015 şi nr. 6/2015 CL Săcelu a aprobat programul şi planul pentru efectuarea unor activităţi de interes local, printre care şi decolmatarea şi curăţarea şanţurilor şi rigolelor iar prin hotărârea nr. 4/16.02.2015 a fost aprobat bugetul aferent anului 2015, fiind prevăzute şi sumele pentru astfel de lucrări.

Aşadar, Înalta Curte constată că elementul determinant al soluţiei de clasare este reprezentat de faptul că persoanele cercetate au considerat că există un acord implicit pentru angajarea cheltuielilor aferente contractului nr. x/20.02.2015, nefiind nicidecum statuat în cauza penală, cu autoritate de lucru judecat, faptul că au fost respectate dispoziţiile art. 11 lit. a) din O.U.G. nr. 46/2013.

Faţă de aceste considerente recursul de faţă va fi respins ca fiind nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Săcelu împotriva sentinţei nr. 288 din 15 mai 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 5 martie 2020.