Invalidity of administrative penalty decision for failure to provide individualized reasoning in apicultural support clawback

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 05.01.2016 la Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x/2016, reclamanta ASOCIAŢIA B. în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ-MADR şi APIA- DIRECŢIA MĂSURI DE PIAŢĂ-COMPARTIMENTUL MĂSURI DE PIAŢĂ ZOOTEHNIC şi APIA-PRIN DIRECTOR GENERAL, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis de Direcţia Măsuri de Piaţă Zootehnic din cadrul M.A.D.R.-A.P.I.A., prin care s-a constatat că în sarcina sa un debit de 3.403,15 RON, precum si suspendarea executării acestui titlu de creanţa pana la soluţionarea cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 157 din 01 aprilie 2016 Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta ASOCIAŢIA B. în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ-MADR şi APIA- DIRECŢIA MĂSURI DE PIAŢĂ-COMPARTIMENTUL MĂSURI DE PIAŢĂ ZOOTEHNIC şi APIA-PRIN DIRECTOR GENERAL, dispunând anularea Deciziei nr. DMP/CC/84/19.11.2015 emise de APIA şi obligarea pârâtei la emiterea unei decizii motivate în soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.09.2015 şi la plata sumei de 50 RON cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 157 din 01 aprilie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei şi rejudecând, respingerea în totalitate a acţiunii reclamantei ca neîntemeiată.

Recurenta a susţinut în primul rând că în mod greşit prima instanţă a respins cererea acesteia de introducere în cauză în calitate de pârât a MADR, încălcând prevederile art. 161 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care această autoritate este emitentă a Raportului de control ex-post nr. x/16.06.2015, care a stat la baza emiterii procesului-verbal contestat.

În ceea ce priveşte capătul de cerere privind anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.09.2015, recurenta reiterează actele normative incidente şi situaţia de fapt, astfel cum au fost reţinute în actul administrativ contestat şi indicate în întâmpinare în faţa primei instanţe, arătând în esenţă că în condiţiile în care Decizia nr. DMP/CC/84/19.11.2015 emisă de APIA face trimitere exactă la actele normative incidente, intimata-reclamantă avea cunoştinţă de consecinţele încălcării angajamentelor completate şi semnate depuse o dată cu cererea de sprijin financiar.

Mai mult, decizia de soluţionare a contestaţiei face trimitere la Raportul de control ex-post nr. x/16.06.2015 emis de MADR, la adresa aceleiaşi autorităţi nr. x/15.06.2015 coroborată cu răspunsul ANZ la adresele nr. x/28.07.2015 şi y/14.09.2015, prin care s-a constatat că d-l C. nu a putut justifica producerea unui nr. de 29 familii de albine, drept pentru care se impune recuperarea sumei de 3403,15 RON, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.09.2015 fiind emis pe baza celor consemnate în Rapotul de control, Comisia de soluţionare a contestaţiei neavând nimic de adăugat, având în vedere şi dispoziţiile art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011.

4. Apărările formulate în cauză

Reclamanta ASOCIAŢIA B. a formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

La data de 25.07.2016 pârâta a formulat, în temeiul art. 201 alin. (2) din C. proc. civ., răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor invocate şi admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, având în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 06 martie 2018.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinare de către intimată, precum şi în raport de dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază recursul ca fiind nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta ASOCIAŢIA B. s-a adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Craiova, solicitând, prin acţiunea astfel cum a fost formulată şi precizată, efectuarea unui control de legalitate asupra Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. DMP/CC/84/19.11.2015 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.09.2015 emis de Direcţia Măsuri de Piaţă Zootehnic din cadrul M.A.D.R.-A.P.I.A., prin care s-a constatat că în sarcina sa un debit de 3.403,15 RON, solicitând anularea acestora precum si suspendarea executării titlului de creanţa pana la soluţionarea cauzei.

În ceea ce priveşte situaţia de fapt, Înalta Curte reţine că reclamanta, prin cererea de plată nr. x/01.08.2013 a solicitat pârâtelor sprijin financiar în cadrul Programului Naţional Apicol (PNA, 2011-2013, beneficiind de sprijin financiar de 109 654,27 euro, din care 54.368,83 euro din fonduri FEGA şi 55.285,44 euro fin BN.

In urma efectuării misiunii de control ex-post din perioada 07-12.12.2014, care a vizat măsura "Ajutor financiar comunitar acordat în sectorul apicol", a fost întocmit de către M.A.D.R., Raportul de control nr. x/15.06.2015, conform Regulamentului (CE) nr. 485/2008, raport ce a fost înaintat A.P.I.A. prin adresa nr. x/24.03.2015, înregistrată la autoritatea parata cu nr. x/15.06.2015, şi prin care a concluzionat, în urma verificărilor efectuate la Asociaţia B., cât şi la membrii beneficiari de sprijin PNA şi la cei 4 furnizori de material biologic, că trei dintre ei ridică suspiciunea că nu pot justifica capacitatea de producere a materialului biologic vândut. (...). llinca D. deţinea în anul 2013 un efectiv de 230 de familii de albine şi a vândut Asociaţiei în perioada 26.06 -l 7.07.2013, un număr de 259 de familii de albine şi 175 roiuri pe faguri, astfel încât llinca D., care deţinea în anul 2013 un efectiv de 230 de familii de albine nu poate justifica capacitatea de producere a materialul biologic apicol vândut. (...)".

În baza propunerii din Raportul de control de reverificare a Cererii de plată nr. x/01.08.2013 aferentă PNA 2013 şi ulterior de recuperare a sumei de 112.548,85 RON reprezentând sprijinul acordat B. pentru PNA 2013 pentru produsele furnizate de cei trei furnizori la care se ridică suspiciunea de nerealizării materialului biologic, dacă aceasta se impune, conform legislaţiei în vigoare, Direcţia Măsuri de Piaţă din cadrul APIA a solicitat Agenţiei Naţionale pentru Zootehnie, prin adresa nr. x/16.07.2015, un punct de vedere cu privire la cei trei furnizori de material biologic şi prin adresa nr. x/16.08.2015 să precizeze dacă familia de albine poate produce 1-2 familii de albine, 2-3 roiuri/faguri, 1 buc. roi la pachet cât şi dacă această familie de albine poate fi în continuare prezentă în stup.

In urma primirii răspunsului Agenţiei Naţionale pentru Zootehnie transmis prin adresele nr. x/28.07.2015 şi nr. y/14.09.2015, prin care se precizează că dintr-o familie de albine, conform parametrilor tehnologici, într-un an apicol se pot obţine, maxim, încă două familii de albine sau o familie de albine şi două roiuri pe faguri, Direcţia Măsuri de Piaţă a apreciat că apicultorii E. şi F. au putut produce numărul de familii de albine şi roi pe faguri, furnizate asociaţiei în anul 2013, în timp de dl. C. nu a putut justifica producerea unui număr de 29 de familii de albine.

Astfel, la data de 24.09.2015, Agenţia de Plaţi si Intervenţie pentru Agricultura a încheiat procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x, prin care s-a stabilit in sarcina reclamantei, în calitate de beneficiar al proiectului o creanţă bugetară în cuantum de 3.403,15 RON/804,0519 euro, împotriva căruia reclamanta a formulat contestaţie, înregistrată la APIA sub numărul 45673/26.10.2015, iar prin Decizia APIA nr. DMP/CC/84/19.11.2015 a fost respinsă contestaţia ca neîntemeiată.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a admis acţiunea reclamantei, astfel cum a fost precizata la termenele din data de 04.03.2016 si 01.04.2016, fără să procedeze la efectuarea unui control de legalitate şi asupra Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.09.2015, dispunând doar anularea Deciziei nr. DMP/CC/84/19.11.2015 si obligarea paratei APIA la emiterea unei decizii motivate în soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva acestui proces-verbal, reclamanta neformulând recurs.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentei-pârâte că în mod greşit prima instanţă a respins cererea acesteia de introducere în cauză în calitate de pârât a MADR, încălcând prevederile art. 161 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care această autoritate este emitentă a Raportului de control ex-post nr. x/16.06.2015, care a stat la baza emiterii procesului-verbal contestat, instanţa de control judiciar o apreciază ca fiind nefondată, având în vedere, pe de o parte, că Raportul nu face obiectul cauzei de faţă, având natura juridică de act de sesizare, instanţa de contencios administrativ nefiind învestită cu un control de legalitate asupra acestuia, ci asupra procesului-verbal de nereguli, iar pe de altă parte, că în baza concluziilor şi prounerilor pârâta a efectuat propriile verificări, al căror rezultat, coroborat cu concluziile Raportului, au condus la emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor, care trebuie să conţină în mod necesar toate motivele de fapt şi de drept care au fundamentat constatarea existenţei neregulilor şi stabilirea creanţei bugetare afectate de nereguli.

În litigiile de contencios administrativ, sunt relevante dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, fiind citată autoritatea emitentă a actului administrativ contestat care produce efecte juridice, care are obligaţia să depună la dosarul cauzei actele care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate, temeiurile de fapt şi de drept trebuind să rezulte din conţinutul acestora, Raportul fiind doar un act de sesizare, care constată anumite împrejurări, acesta nefăcând obiectul acţiunii.

În ceea ce priveşte soluţia de anulare a Deciziei nr. DMP/CC/84/19.11.2015 si de obligare a paratei APIA la emiterea unei decizii motivate în soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.09.2015, Înalta Curte constată că în mod legal şi temeinic prima instanţă a constatat nemotivarea deciziei prin care a fost soluţionata contestaţia reclamantei in sensul respingerii acesteia ca neîntemeiata, astfel cum este redat în considerentele sentinţei conţinutul acestuia de la dosarul de fond.

Chiar dacă decizia de soluţionare a contestaţiei nu este actul administrativ individual ci actul administrativ de soluţionare a contestaţiei administrative, emis în realizarea controlului intern de legalitate în procedura specială prevăzută de art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, specie a recursului graţios, nemotivarea acesteia este vătămătoare pentru titularul contestaţiei, întrucât nu benefeciază de un remediu eficient, nu primeşte un răspuns la susţinerile sale din cuprinsul contestaţiei, fiindu-i în mod evident încălcat dreptul la apărare.

Şi aceasta cu atât mai mult cu cât, astfel după cum a reţinut şi prima instanţă, potrivit art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea publica emitenta a titlului de creanţa, in aplicarea prevederilor art. 21, se va pronunţa prin decizie motivata cu privire la admiterea in tot sau in parte a contestaţiei sau la respingerea ei (…), susţinerea recurentei că decizia de soluţionare a contestaţiei face trimitere la Raportul de control ex-post nr. x/16.06.2015 emis de MADR şi la corespondenţa purtată cu ANZ pe baza cărora a fost emis procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.09.2015, Comisia de soluţionare a contestaţiei neavând nimic de adăugat, conducând practic la lipsa de ineficienţa juridică a procedurii de contestare şi la inaplicabilitatea dispoziţiilor mai sus citate.

O autoritate administrativă dispune de puterea discretionară (puterea de apreciere) atunci când are dreptul de a alege intre mai multe decizii, care trebuie să fie conforme cu legalitatea. Ea rămâne liberă de a aprecia oportunitatea în funcţie de circumstanţe, soluţia care îi pare mai bună adaptată la situaţie, legea în vigoare lăsându-i acesteia o marjă de autonomie în acest sens.

Potrivit art. 6 Titlul I din versiunea consolidată a TFUE, aşa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile enunţate în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, proclamată de Parlamentul European, Consiliul Europei şi Comisiei Europene 2007/C 303/01, Uniunea Europeană, la art. 41 fiind prevăzut dreptul la bună administrare, iar potrivit acestei prevederi, orice persoană are dreptul de a beneficia, în ceea ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţilor Uniunii. Acest include în principal: a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să-i aducă atingere; b) dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respetarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi secretul profesional şi comercial; c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.

În speţă suntem în prezenţa derulării unei proceduri legale administrative soluţionată nefavorabil fără ca titularul contestaţiei să fie informat cu privire la motivele respingerii cererii sale, decizia autorităţii nefiind motivată, astfel încât pârâta a determinat ineficienţa juridică a căii de atac formulate. Buna administrare reprezintă baremul de evaluare a modului de exercitare a puterii discreţionare a administraţiei, atât ca structură funcţională cât şi prin competenţele funcţionarilor publici, prin care se realizează controlul intern sau judiciar de legalitate.

Obligaţia de motivare a deciziilor rezultată din art. 296 (2) din T.F.U.E. şi recunoscută ca drept potrivit art. 41 (2) c) din Carta Drepturilor Fundamentale a U.E., reprezintă şi o componentă esenţială a dreptului la un remediu/recurs efectiv recunoscut de art. 47 din Cartă. Această obligaţie impune indicarea temeiului legal al actului, a situaţiei generale care a condus la adoptarea acestuia şi a obiectivelor generale care sunt urmărite. Prezentarea motivelor trebuie să menţioneze, într-o manieră clară şi neechivocă, raţiunea urmată de autoritatea care a adoptat măsura, astfel încât persoanele interesate să decidă dacă vor să îşi apere drepturile printr-o acţiune în justiţie.

Astfel cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut constant în jurisprudenţa sa, "motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept care, pe de o parte, să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile şi efectele deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. În jurisprudenţa comunitară s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura atului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării." (ICCJ-SCAF, Decizia nr. 482/26.01.2007).

Prin urmare, în mod legal şi temeinic a reţinut prima instanţă că Decizia APIA nr. DMP/CC/84/09.11.2015 de soluţionare a contestaţiei nu analizează în concret apararile reclamantei si nu răspunde punctual acestora, fiind practic nemotivata, sancţiunea fiind nulitatea, care nu poate fi acoperita prin motivarea efectuata de parata ulterior, prin întâmpinarea depusa la dosar.

5. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei nr. 157 din 01 aprilie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei nr. 157 din 01 aprilie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 06 martie 2019.