Suspension of administrative audit report for ineligible expenses: well-justified case and imminent damage under Law No. 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 23 iunie 2017, sub nr. x/2017, reclamantul Institutul Naţional de Sănătate Publică, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal final de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor bugetare nr. CSP 519/18.05.2017, emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii de anulare a aceluiaşi act administrativ, obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată şi restituirea cauţiunii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3041 din 25 august 2017, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul Institutul Naţional de Sănătate Publică, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, dispunând suspendarea executării procesului-verbal final de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.05.2017 emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea acestuia.

Totodată, a obligat pârâtul la plata către reclamant a taxei de timbru de 20 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, şi a respins cererea reclamantului de restituire a cauţiunii, ca prematură.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a formulat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât susţine că hotărârea atacată este pronunţată printr-o greşită interpretare a dispoziţiilor legale, în speţă, nefiind îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, respectiv nu există vreun dubiu asupra legalităţii actului contestat şi nu s-a dovedit incidenţa unei pagube iminente.

În cauză nu se poate vorbi despre existenţa unui caz bine justificat în sensul prevederilor art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004. Astfel, prima instanţă în mod eronat a constatat că există aparenţa că pârâtul Ministerul Sănătăţii şi-ar fi dat acordul în sensul includerii cheltuielilor cu şoferul la rubrica "cheltuieli indirecte", clarificând modul de aplicare a unui act administrativ pe care el însuşi l-a emis.

Deşi instanţa şi-a întemeiat concluzia existenţei cazului bine justificat pe minuta nr. 11799/21.08.2015, această minută nu produce efecte asupra contractului de finanţare. Orice modificare a contractului de finanţare, inclusiv în ceea ce priveşte bugetul detaliat prevăzut în anexa nr. 3 din contract, respectiv includerea unei cheltuieli cum ar fi cea cu drepturile salariale ale unui şofer, se efectuează prin act adiţional şi notificare, în conformitate cu prevederile capitolului X şi XII din contractul de finanţare, nu prin minuta unei şedinţe. Aşadar, sunt acceptate cheltuielile cu personal auxiliar în categoria cheltuielilor indirecte cu condiţia respectării contractului de finanţare, respectiv cheltuielile cu personalul auxiliar să fi fost prevăzute în bugetul detaliat, la cheltuieli indirecte, ceea ce nu a fost prevăzut în contractul de finanţare nr. x/30.05.2014.

Totodată, recurentul-pârât consideră că, în speţă, nu se poate vorbi despre iminenţa vreunei pagube. În acest sens, arată că bugetul reclamantului este distinct de bugetul proiectului RO 19.03, iar declararea ca neeligibile a unor cheltuieli efectuate din bugetul proiectului nu influenţează capacitatea INSP de a-şi îndeplini atribuţiile şi competenţele generale şi specifice în materie de sănătate publică. Aşadar, instanţa a reţinut în mod eronat că o diminuare intempestivă a bugetului reclamantului INSP poate influenţa negativ capacitatea acesteia de a-şi îndeplini atribuţiile în materie de sănătate publică.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant Institutul Naţional de Sănătate Publică a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a apreciat corect asupra îndeplinirii celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 6 martie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

6. Aspecte procesuale

Prin note scrise, înregistrate la dosar la 15 ianuarie 2018, recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a efectelor procesului-verbal nr. x/18.05.2017, motivată de faptul că reclamantul nu a parcurs procedura prealabilă în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, respectiv contestaţia reglementată de art. 47 şi următ. din O.U.G. nr. 66/2011, acest din urmă act normativ având caracter special şi fiind de strictă interpretare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Subsumat motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., principala critică formulată de recurentul-pârât priveşte greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Criticile formulate sunt neîntemeiate, fiind corectă soluţia pronunţată de prima instanţă în privinţa analizării celor două condiţii ale suspendării.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În cauză, referitor la prima din cele două condiţii, prima instanţă a apreciat ca elemente decisive susţinerile legate de includerea eronată, de către autoritatea pârâtă, a cheltuielilor cu şoferul în categoria "cheltuielilor directe", ceea ce şi în opinia Înaltei Curţi este de natură a argumenta cazul bine justificat.

În plus, Înalta Curte reţine că sunt elemente care întăresc îndeplinirea acestei condiţii, având în vedere soluţia favorabilă obţinută de reclamant în primă instanţă în dosarul nr. x/2017 privind acţiunea în anularea aceluiaşi act administrativ ce se solicită a fi suspendat în prezenta cauză.

Pronunţarea unei hotărâri în fond, de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aşa încât este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor.

Chiar dacă soluţia pronunţată în dosarul antemenţionat nu este definitivă (dosarul având ca obiect recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 5182/27.12.2017 a Curţii de Apel Bucureşti se află pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cu termen de judecată fixat la 8.10.2020), această sentinţă are o putere de lucru judecat relativă şi constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie.

În concluzie, instanţa de recurs confirmă că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacat, criticile recurentului-pârât fiind nefondate.

În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte reţine că, în speţă, este întrunită şi condiţia pagubei iminente, aşa cum este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că punerea în executare a procesului-verbal de constatare, aparent nelegal, ar putea avea ca efect perturbarea gravă a activităţii acestuia, fără posibilitatea de reparare ulterioară a prejudiciului astfel creat, motiv pentru care vor fi înlăturate şi criticile referitoare la neîndeplinirea condiţiei privind existenţa pagubei iminente.

Cât priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare pentru lipsa plângerii prealabile, Înalta Curte constată că aceasta a fost invocată de către intimatul-pârât pentru prima dată în recurs. Având în vedere dispoziţiile art. 193 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora neîndeplinirea procedurii prealabile poate fi invocată de către pârât doar prin întâmpinarea formulată în faţa primei instanţe, se constată că excepţia procesuală amintită nu poate fi invocată direct în recurs, fiind depăşit termenul în care putea fi invocată.

De altfel, în sentinţa recurată se arată că reclamantul a formulat contestaţie administrativă, iar soluţia pronunţată pe fondul cererii în anulare, prin care a fost admisă această acţiune, confirmă parcurgerea procedurii prealabile conform prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerente expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 3041 din 25 august 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 martie 2019.