Suspendability of financial correction notice for EU-funded construction: cumulative requirements of well-justified case and imminent damage under administrative procedural law.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 7 aprilie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/06.03.2017 cu privire la contractul de finanţare nr. x/29.02.2012, cod SMIS 19320, cu titlul "Construcţie imobil cu înălţime S+P+9E cu destinaţia Centru Regional pentru sprijinirea structurilor de afaceri - birouri şi servicii, utilităţi, amenajare incintă şi organizare şantier", emisă de MDRAPFE prin Direcţia Generală Program Operaţional Regional - Serviciul Constatarea de Nereguli şi Antifraudă, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei obligaţia de plată a sumei totale de 15.557.579,31 RON, reprezentând contribuţie la bugetul de stat, până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii de anulare a aceluiaşi act administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2181 din 9 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, dispunând suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/6.03.2017, până la pronunţarea instanţei de fond.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâtul a susţinut că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi a pagubei iminente, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de fond şi-a întemeiat concluzia existenţei cazului bine justificat pe aspecte de nelegalitate ale actului administrativ contestat ce nu pot fi examinate decât în cadrul acţiunii în anulare, ceea ce echivalează cu o prejudecare a fondului. Analiza divizării artificiale a contractului de lucrări de către reclamantă, precum şi a temeiului de drept care ar justifica includerea reclamantei în categoria autorităţilor contractante, nu este posibilă în procedura sumară a cererii de suspendare. Argumentul invocat de instanţa de fond, respectiv că "pârâtul nu a răspuns apărărilor invocate de reclamantă", nu poate echivala cu o nemotivare a actului administrativ.

În raport de jurisprudenţa în materie a instanţei supreme, recurentul-pârât a apreciat că nota contestată îndeplineşte cerinţa motivării, întrucât în paginile 16, 17, 18 şi 19 din cuprinsul acesteia există ample dovezi ale elementelor de drept în baza cărora a fost emis acest act administrativ.

Prin urmare, susţine recurentul-pârât, considerentele instanţei de fond nu au caracterul unor indicii aparente, care să răstoarne prezumţia de legalitate a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/6.03.2017, ci reprezintă o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, recurentul-pârât arată că nu este îndeplinită nici această condiţie. Susţinerea reclamantei referitoare la cuantumul creanţei bugetare nu este suficientă pentru a demonstra existenţa condiţiei pagubei iminente, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecinţă a executării, iar nu însăşi executarea actului administrativ atacat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. S.R.L. a solicitat, în principal, anularea recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a apreciat corect asupra îndeplinirii celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Prin note scrise, depuse ulterior întâmpinării, intimata-reclamantă a invocat excepţia lipsei de obiect a recursului (recalificată excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului), cu motivarea că în cadrul dosarului nr. x/2017 al Curţii de Apel Bucureşti, prin sentinţa civilă nr. 5432/18.12.2018, a obţinut o soluţie favorabilă pe fondul cererii de anulare, în acelaşi dosar fiind admisă în baza încheierii din 12.12.2017 cererea de suspendare a notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/2017, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 6 martie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Referitor la excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata-reclamantă A. S.R.L.

În motivarea excepţiei, intimata-reclamantă a invocat nulitatea căii de atac pentru nemotivare, susţinând faptul că, deşi recurentul-pârât şi-a încadrat recursul pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivele de recurs dezvoltate nu pot fi încadrate în cazul de casare anterior indicat.

Examinând excepţia invocată, Înalta Curte apreciază că este neîntemeiată, reţinând că, în cauză, criticile de nelegalitate invocate de recurentul-pârât prin cererea de recurs, raportate la hotărârea atacată, se circumscriu motivului de casare invocat în susţinerea recursului formulat, respectiv în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care vizează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

II.2. Referitor la excepţia lipsei de interes a recurentului-pârât în susţinerea recursului, invocată de intimata-reclamantă A. S.R.L.

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a invocat excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului declarat de pârâtul MDRAPFE (în prezent MDRAP) în raport de soluţia de admitere a cererii în anulare a actului administrativ, dispusă prin sentinţa civilă nr. 5432 din 18 decembrie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2017 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Deşi măsura suspendării executării actului administrativ, întemeiată pe prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, produce efecte limitate din punct de vedere temporal, putând fi dispusă până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea actului administrativ, Înalta Curte va avea în vedere prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1). Prin urmare, soluţia de admitere a acţiunii în anulare determină o prelungire ope legis a efectelor suspendării încuviinţate de instanţă.

Totodată, constată Înalta Curte, în cadrul dosarului nr. x/2017, reclamanta A. S.R.L. a obţinut şi suspendarea efectelor Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/6.03.2017, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, măsură ce produce efecte juridice până la soluţionarea definitivă a cauzei.

În cauza de faţă, în oricare dintre ipoteze, suspendarea operează până la rămânerea definitivă a hotărârii asupra acţiunii în anulare, aşa încât, interesul de reformare a soluţiei pronunţate în primă instanţă rămâne actual.

În consecinţă, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 32 - 33 din C. proc. civ. cu privire la justificarea interesului procesual de partea care formulează o cerere, Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, ca neîntemeiată.

II.3. Analizând recursul declarat de pârâtul MDRAP, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, Înalta Curte îl constată nefondat.

Criticile formulate de recurentul-pârât circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sunt neîntemeiate, sentinţa pronunţată reflectând aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

În cauza dedusă judecăţii, intimata-reclamantă Societatea A. S.R.L. a sesizat instanţa de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu cererea de suspendare a executării notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/06.03.2017 cu privire la contractul de finanţare nr. x/23.12.2011, prin care autoritatea pârâtă a stabilit în sarcina acesteia obligaţia de plată a sumei totale de 15.557.579,31 RON, reprezentând contribuţie la bugetul de stat, până la soluţionarea pe fond a cauzei având ca obiect anularea acestui act administrativ.

Verificând legalitatea hotărârii atacate din această perspectivă, Înalta Curte constată că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Dispoziţiile mai sus citate prevăd obligaţia îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiţii se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube a cărei reparare s-ar realiza greu sau ar fi imposibil de îndreptat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă reţinând în mod corect că argumentele reclamantei legate de lipsa de motivare a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/06.03.2017, emisă de autoritatea pârâtă, reprezintă o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului contestat. În acest sens va fi avută în vedere jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, B. Şi Comisia ce, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

În plus, în raport de momentul temporal la care se soluţionează prezenta cale de atac, reţine Înalta Curte că prezumţia de legalitate a notei de constatare nr. x/06.03.2017 este înlăturată (chiar dacă numai provizoriu, la acest moment, până la rămânerea definitivă a hotărârii pronunţate în cererea de anulare), dat fiind faptul că, în cadrul acţiunii în anulare, înregistrate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2017, prin sentinţa civilă nr. 5432/18.12.2018 s-a dispus anularea acestei note, precum şi a Deciziei nr. 50/20.04.2017 de soluţionare a contestaţiei administrative îndreptate împotriva titlului de creanţă emis pentru intimata-reclamantă A. S.R.L.

Operează, aşadar, o primă confirmare a indiciilor de nelegalitate ce au condus la luarea, de către prima instanţă, a măsurii de temporizare a efectelor produse de actul administrativ ce a fost ulterior anulat, măsură care îşi prelungeşte valabilitatea până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, nemaifiind oportun, în aceste condiţii, să se reia analiza aspectelor ce ţin de îndeplinirea condiţiei existenţei unui caz bine justificat.

În concluzie, instanţa de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ, criticile recurentului-pârât fiind nefondate.

În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte reţine că, în speţă, este întrunită şi condiţia pagubei iminente, aşa cum este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că punerea în executare a notei de constatare, aparent nelegală, ar putea avea ca efect perturbarea gravă a activităţii acesteia, fără posibilitatea de reparare ulterioară a prejudiciului astfel creat.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

II.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerente expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului şi excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, invocata de intimata-reclamantă A. S.R.L., precum şi recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului şi excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, invocată de intimata-reclamantă A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva sentinţei civile nr. 2181 din 9 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 martie 2019.