Suspension of administrative act execution contingent on apparent illegality indicators and imminent damage in Law 554/2004 proceedings

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 17 mai 2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri - Organismul Intermediar pentru Energie, în temeiul art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.11.2016, încheiat la data de 10.11.2016, privind proiectul "Centrala de producere a biogazului şi a energiei electrice din biomasă" - Contract de finanţare nr. x/29.02.2012, prin care a fost obligată la restituirea sumei 5.267.285,36 RON, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea aceluiaşi act administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 190 din 21 iunie 2017, Curtea de Apel Timişoara a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri - Organismul Intermediar pentru Energie.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare, aşa cum a fost formulată.

În dezvoltarea recursului, reclamanta a susţinut că prima instanţă a pronunţat hotărârea atacată cu încălcarea prevederilor art. 14 şi art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă arată că, în condiţiile unei analize sumare a actului administrativ contestat, elementele de nelegalitate sunt evidente. În acest sens, invocă nemotivarea în drept a actului administrativ a cărui suspendare se solicită. Astfel, pârâta nu a detaliat ce prevederi ale Ordinului nr. 2228/2008 au fost încălcate, rezumându-se la a menţiona lapidar încălcarea acestui ordin, ceea ce echivalează cu nemotivarea în drept a procesului-verbal de constatare a neregulilor. În opinia recurentei-reclamante, procedura necesar a fi urmată de către beneficiarii privaţi în cazul modificării unor aspecte/detalii legate de proiectul avizat a fost respectată în limitele cadrului legal conferit de Ordinul nr. 2228/2008 şi O.U.G. nr. 66/2011. Un alt argument de natură a fundamenta existenţa cazului bine justificat se referă la faptul că pârâta avea cunoştinţă de modificarea soluţiei tehnice încă de la momentul luării decizei, fiind în posesia documentelor care specificau acest aspect, a luat parte la recepţia proiectului, a construcţiei, a luat parte la discuţiile privitoare la necesitatea ajustătii proiectului şi a soluţiilor tehnice, fără a formula obiecţiuni. Or, prin emiterea procesului-verbal contestat, autoritatea pârâtă nu face altceva decât să-şi invalideze propriile decizii şi documente, prevalându-se de prevederi legale generice şi pretinse încălcări ale legislaţiei aplicabile. Prin urmare, aceste elemente demonstrează existenţa cazului bine justificat, iar instanţa a reţinut greşit că nu ar fi îndeplinită această condiţie.

Cât priveşte condiţia pagubei iminente, contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurenta-reclamantă arată că este îndeplinită şi această condiţie. Astfel, raportat la cuantumul ridicat al sumei cerute a fi restituită şi la specificul activităţii societăţii reclamante care necesită lichidităţi financiare pentru plata creditelor bancare angajate, consideră că această condiţie a suspendării actului administrativ este dovedită. De asemenea, recurenta-reclamantă arată că riscă să sufere un prejudiciu prin punerea în executare a actului întrucât, este evident că achitarea acestei sume ar incapacita din punct de vedere financiar şi funcţional societatea. În plus, susţine recurenta-reclamantă, a fost aplicată o corecţie financiară în cuantum de 5.267.285,36 RON, cuantum incorect, întrucât nu aceasta este suma care a fost solicitată spre rambursare, aferentă digestoarelor pretins edificate prin fraudă şi cu ilegala modificare a proiectului, în fapt suma fiind de 494.634,00 RON.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Energiei a solicitat, în principal, anularea recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Prin note scrise, depuse ulterior întâmpinării, intimatul invocă excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, cu motivarea că reclamanta nu mai justifică un interes, în raport de temeiul de drept al cererii de suspendare şi de faptul că acţiunea în anulare a fost soluţionată în cadrul dosarului nr. x/2017

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 6 martie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Referitor la excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei

În motivarea excepţiei, intimatul-pârât a invocat nulitatea căii de atac pentru nemotivare, susţinând faptul că, deşi recurenta-reclamantă şi-a încadrat recursul pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivele de recurs dezvoltate nu pot fi încadrate în cazul de casare anterior indicat.

Examinând excepţia invocată, Înalta Curte o apreciază a fi neîntemeiată, reţinând că, în cauză, criticile de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs, raportate la hotărârea atacată, se circumscriu motivului de casare invocat în susţinerea recursului formulat, respectiv în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care vizează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

II.2. Referitor la excepţia lipsei de interes a recurentei-reclamante în susţinerea recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei

Intimatul a opus excepţia menţionată în considerarea faptului că, după declararea recursului, societatea recurentă-reclamantă a obţinut o soluţie parţial favorabilă pe fondul cererii de anulare.

Suspendarea executării actului administrativ dispusă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 durează până la soluţionarea acţiunii în anulare în primă instanţă [art. 14 alin. (1)], în timp ce suspendarea dispusă în temeiul art. 15 durează până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, soluţia de suspendare a executării actului administrativ, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, încetează de drept să mai producă efecte juridice prin soluţionarea definitivă a cauzei.

Aşa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 222 din 19 septembrie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2017, a soluţionat fondul cauzei, fiind admisă, în parte, acţiunea în anularea actului administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată în cauza de faţă şi, în consecinţă, au fost anulate în parte procesul-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016 şi decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 240046/11.01.2017, emise de pârât, pe care le-a menţinut în limita sumei de 1.086.809,5 RON.

De asemenea, potrivit informaţiilor furnizate de sistemul Ecris, a rezultat că împotriva sentinţei civile nr. 222 din 19 septembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, atât reclamanta, cât şi pârâtul au declarat recurs, ce a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 29.11.2018, fără prim termen de judecată fixat.

În conformitate cu prevederile art. 494 coroborate cu art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 C. proc. civ., titularul căii de atac a recursului poate susţine demersul său numai dacă subzistă un interes determinat, legitim, personal, născut şi actual.

În cauză, suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.11.2016 emis de autoritatea pârâtă, s-a solicitat în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, soluţia fiind de respingere a acestei cereri. În raport de data introducerii prezentei cereri de suspendare, temeiul de drept este cel regăsit în prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar folosul practic urmărit de recurenta-reclamantă prin promovarea prezentului recurs rezidă, finalmente, în admiterea acestei cereri, cu efecte asupra temporizării executării actului administrativ contestat până la rămânerea definitivă a soluţiei pronunţate în acţiunea în anularea respectivului act.

Astfel, Înalta Curte constată că reclamanta justifică interesul procesual al promovării cererii de suspendare, în condiţiile în care, deşi acţiunea în anulare a fost admisă, această soluţie nu are caracter definitiv, fiind atacată cu recurs de pârâtul Ministerul Energiei, iar admiterea în fond a acţiunii în anulare nu conduce la suspendarea de drept a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.11.2016.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepţia lipsei de interes.

II.3. Analizând recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, Înalta Curte îl constată fondat.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurenta-reclamantă pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material specifice condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Criticile invocate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, sentinţa recurată reflectând aplicarea greşită a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Verificând legalitatea hotărârii atacate din această perspectivă, Înalta Curte constată că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Dispoziţiile mai sus citate prevăd obligaţia îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiţii se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În cauză, contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Astfel, un prim aspect de nelegalitate ce poate fi analizat şi în cadrul cererii de suspendare a executării actului administrativ îl constituie nemotivarea actului administrativ, cerinţă de formă a cărei neîndeplinire naşte o îndoială justificată asupra legalităţii acestuia. Instanţa de control judiciar reţine că este întemeiată critica reclamantei vizând nearătarea temeiului de drept al neregulii reţinute, având în vedere că indicarea generică a Ordinului nr. 2228/2008, fără a se arăta în concret care anume dispoziţii din cuprinsul acestui ordin au fost încălcate de către reclamantă, nu poate echivala cu o motivare în drept a procesului-verbal contestat.

Al doilea indiciu de posibilă nelegalitate al actului administrativ în discuţie rezultă din soluţia pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. x/2015, în care s-au anulat în parte procesul-verbal de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.02.2015 şi decizia de soluţionare a contestaţiei administrative îndreptate de reclamanta din cauză împotriva acestui proces-verbal de constatare, proces-verbal care a fost avut în vedere de B. la fundamentarea neregulii.

În fine, Înalta Curte constată că, în cauză, sunt elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, având în vedere soluţia pronunţată în acţiunea în anulare a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată în prezenta cauză. Astfel, prin sentinţa civilă nr. 222 din 19 septembrie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, cererea în anulare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie, şi a anulat, în parte, procesul-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016 şi decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 240046/11.01.2017, emise de pârât, pe care le-a menţinut în limita sumei de 1.086.809,5 RON, reţinând că în cauză suma de restituit se ridică la această valoare, prin aplicarea unui procent de 70% folosit de autoritate asupra valorii indicate de expert.

Deşi soluţia pe fond este parţial favorabilă reclamantei, Înalta Curte constată că s-a anulat cea mai mare parte a corecţiei financiare din suma totală impusă reclamantei a fi restituită, ceea ce poate atrage suspendarea întregului act. Această soluţie dată acţiunii în anularea actului administrativ are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016 ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aşa încât este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor.

Chiar dacă susmenţionata sentinţă civilă nu este definitivă, această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate pretinse în justificarea cererii de suspendare, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie.

În consecinţă, în mod greşit prima instanţă a constatat inexistenţa elementelor care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea executării procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016.

În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte reţine că, în speţă, este întrunită şi condiţia pagubei iminente, aşa cum este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că punerea în executare a procesului-verbal, aparent nelegal, ar putea avea ca efect perturbarea gravă a activităţii acesteia, fără posibilitatea de reparare ulterioară a prejudiciului astfel creat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a respins cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016, reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

II.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului şi excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, invocata de intimatul-pârât Ministerul Energiei, va admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite cererea reclamantei de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.11.2016, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului şi excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, invocate de intimatul-pârât Ministerul Energiei, ca neîntemeiate.

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 190 din 21 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite cererea de suspendare.

Suspendă executarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/15.11.2016, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 martie 2019.