Conflict-of-interest report upheld after court rejects township councillor's timeliness and legal challenges.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal cu nr. x/2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/06.07.2016, emis de pârâtă şi obligarea pârâtei la acoperirea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta contestaţie.

Prin sentinţa civilă nr. 3191/22.05.2017 pronunţată în Dosarul nr. x/2016 al Tribunalului Bucureşti - SCAF a fost admisă excepţia de necompetenţă materială şi declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 27.06.2017, iar la data de 22.09.2017, pârâta ANI a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, depunând la dosarul cauzei Raportul de evaluare contestat şi actele care au stat la baza emiterii acestuia.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5135 din data de 21.12.2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agentia Natională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea acestei căi de atac, casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea contestaţiei şi anularea Raportului de evaluare nr. x/6.07.2016, emise de intimata-pârâtă.

Recurentul a invocata invocat motivele de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

3.1. Sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la prescripţia extinctivă a răspunderii administrative a reclamantului

Recurenta-reclamantă arată că presupusa faptă de conflict de interese, reţinută prin raportul de evaluare contestat, a fost săvârşită la data de 30.05.2013, iar termenul de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii faptei, s-a împlinit la 30.05.2016.

Cu toate acestea, în mod greşit, instanţa de fond a reţinut că raportul de evaluare a fost întocmit în data de 06.07.2016, la mai puţin de 3 ani de la încetarea mandatului.

3.2. Sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la definiţia abaterii disciplinare a conflictului de interese, deoarece disp. art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu conţin definiţia abaterii disciplinare a conflictului de interese.

Referitor la inaplicabilitatea disp. art. 70 din Legea nr. 161/2003, se arată că textul are un caracter descriptiv şi nu dispozitiv şi se referă la situaţia conflictului de interese în care demnitarul/funcţionarul are un interes personal în exercitarea atribuţiilor.

Definiţia conţinută de art. 70 acoperă inclusiv riscul, posibilitatea, eventualitatea producerii conflictului de interese şi nu poate face obiectul unei răspunderi juridice sau să conducă la aplicarea de sancţiuni.

Dacă se avea în vedere, prin această normă, instituirea unei răspunderi juridice, conform art. 38 din Legea nr. 24/2000, textul trebuie să aibă caracter dispozitiv, să prezinte norma instituită fără explicaţii sau justificări, iar verbul să fie utilizat la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective.

Interpretarea potrivit căreia definiţia de la art. 70 vizează descrierea unei situaţii şi nu poate întemeia o răspundere juridică este susţinută şi de faptul că abaterile administrative sunt definite în continuarea reglementării, la art. 73, de exemplu.

Atunci când legiuitorul intenţionează să extindă aplicarea abaterii administrative a conflictului de interese şi la alte categorii de demnităţi şi funcţii se face trimitere la prevederile art. 72 şi nu la art. 70, de unde rezultă că art. 72 era, în momentul reglementării adoptate în 2003, dreptul comun în materia abaterii administrative a conflictului de interese.

Abaterea disciplinară a conflictului de interese a fost definită ulterior de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, ce a devenit sediul materiei.

Susţine recurentul-reclamant că atât raportul contestat, cât şi sentinţa atacată trebuie să facă dovada întrunirii elementelor răspunderii administrative în materie şi nu să facă referire la definiţia situaţiei conflictului de interese, conţinută de art. 70 din Legea nr. 161/2003.

Referitor la inaplicabilitatea disp. art. 75 din Legea nr. 393/2004, din ansamblul reglementării, cuprinse la Capitolul VIII (art. 74-83 din lege), rezultă, susţine recurentul-reclamant, că articolul defineşte interesul personal pentru scopul Registrului de interese, pentru ca aleşii locali să ştie ce interese au, obligaţia legală să le declare public, iar nu în scopul definirii abaterii disciplinare a conflictului de interese, astfel că, în cauză, nu se poate reţine decât art. 46 din Legea nr. 215/2001.

3.3. Sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material ce reglementează conflictul de interese, nefiind întrunite disp. art. 46 din Legea nr. 215/2003, recurentul-reclamant nu a participat la deliberare şi la adoptarea vreunei hotărâri de consiliu local care a produs un folos material pentru sine.

Recurentul-reclamant susţine că HCL Timişoara nr. 298/30.05.2013 are caracter normativ ce cuprinde dispoziţii generale, impersonale şi care se aplică unui număr nedeterminat de subiecţi, ce vizează toate persoanele care doresc închirierea unui spaţiu în cadrul spitalului.

Instanţa de fond restrânge nejustificat sfera destinatarilor hotărârii şi face referire doar la unităţile sanitare, deşi actul nu realizează o asemenea distincţie, ci menţionează doar că se aprobă închirierea spaţiilor disponibile.

Rezultă astfel că cei care pot închiria spaţiile disponibile nu sunt neapărat unităţi sanitare, ci şi alţi subiecţi, respectiv: chioşc de ziare şi reviste, patiserie, aprozar, xerox, etc.

În plus, contractul de închiriere nr. x/16.09.2013 a avut la bază exclusiv decizia spitalului, concretizată prin rezultatele licitaţiei organizate de către acesta şi reprezintă o consecinţă directă a câştigării licitaţiei.

Referitor la condiţia existenţei unui folos material, nici aceasta nu este îndeplinită, în cuprinsul raportului de evaluare nu este identificată.

3.4. Sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, întrucât instanţa de fond a apreciat în mod eronat, prin aplicarea greşită a legii, că actele efectuate de pârâtă sunt întocmite legal, deşi acestea sunt lovite de nulitate absolută, în temeiul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Instanţa de fond a pronunţat sentinţa fără a avea în vedere garanţia procedurală instituită de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010 care reglementează procedura de desfăşurare a evaluării stării de incompatibilitate.

Până la informarea persoanei evaluate şi încetarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfăşoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusiv la informaţii publice, iar numai după informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

Art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 conţine sancţiunea nulităţii absolute asupra actelor întocmite pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, fără ca persoana evaluată să fie invitată sau informată.

În acest sens, recurentul-reclamant arată că un număr de patru informaţii, individualizate la pag. 14 din dosarul de recurs (pag. 11 din conţinutul cererii de recurs) nu sunt informaţii publice, ci de interes personal, ceea ce determină nulitatea actelor întocmite.

3.5. Sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în faţa intimatei-pârâte, raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanţiei dreptului la apărare al persoanei evaluate, datorită ignorării punctului de vedere exprimat.

Deşi recurentul-reclamant a depus un punct de vedere cu privire la pretinsa încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor, intimata-pârâtă l-a ignorat în totalitate, iar instanţa de fond tratează superficial acest motiv de nelegalitate, ce nu poate fi confundat cu dreptul de a contesta raportul de evaluare.

3.6. Sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a legislaţiei Uniunii Europene privind protecţia datelor cu caracter personal, aşa cum a fost interpretată de CJUE prin hotărârea din cauza C-201/14 Bara.

În prezenta cauză, în scopul soluţionării lucrării, intimata-pârâtă a solicitat şi a primit date cu caracter personal ce-l vizează pe recurent de la mai multe autorităţi/entităţi.

Recurentul-reclamant solicită astfel aplicarea directă a dreptului Uniunii Europene, să se constate că procedura de evaluare a conflictului de interese nu poate produce efecte juridice şi, prin urmare să se constate nulitatea actelor atacate.

3.7. Sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din dreptul Uniunii Europene faţă de normele cuprinse în legislaţia naţională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009 a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE, precum şi a legislaţiei naţionale de implementare a acestei decizii, în speţă, Legea nr. 176/2010.

În acest scop, recurentul-reclamant solicită a se constata caducitatea Deciziei nr. 2006/928/CE, denumită Decizia MCV, a legislaţiei naţionale de implementare şi, prun urmare, anularea actului administrativ contestat.

În argumentarea acestei critici, se arată că Decizia MCV nu se mai încadrează în limitele competenţelor Uniunii, după reaşezarea acestora prin Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 01.12.2009.

Sistemele judiciare ale statelor membre nu se regăsesc printre domeniile de competenţă ale UE, în raport de interpretarea per a contrario a disp. art. 5 alin. (2) ultima teză TUE, iar aşa-numitul "spaţiu de libertate, securitate şi justiţie" vizează exclusiv aquis-ul adoptat în materiile Titlului V din TUE.

Aspectele circumscrise de obiectivele MCV, organizarea sistemului judiciar, legislaţia în materie civilă şi penală, răspunderea magistraţilor, infrastructura judiciară, unificarea practicii judiciare, rezultatele obţinute de parchete şi instanţe în domeniul combaterii corupţiei, ş.a., nu se încadrează în niciunul dintre acestea domenii.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului formulat de recurentul-reclamant A.

Analiza motivelor de casare

1. Cu privire la aplicarea greşită a normelor de drept material în materia prescripţie extinctive a răspunderii administrative a recurentului-reclamant - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În materia incompatibilităţilor conflictelor de interese se analizează prescripţia conţinută de dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2010, dar şi prescripţia răspunderii administrativ-disciplinare a persoanei evaluate.

Dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 se referă la termenul maxim în interiorul căruia ANI îşi poate exercita competenţele, respectiv "atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora".

Instanţa de fond a calculat corect acest termen, prin raportare la data încetării mandatului de consilier local, respectiv 26.06.2014, astfel că prescripţia se împlineşte la 26.06.2017, iar raportul de evaluare a fost întocmit în data de 06.07.2016.

În ceea ce priveşte prescripţia răspunderii administrativ-disciplinare a recurentului-reclamant, instanţa de fond a analizat-o prin prisma aceleiaşi dispoziţii din Legea nr. 176/2010, însă calculul este într-adevăr eronat, deoarece raportarea nu se face la data încetării mandatului, ci la data sesizării ANI - 10.04.2014, când, în conformitate cu dispoziţiile art. 2537 pct. 2 C. civ., prescripţia s-a întrerupt, sesizarea marcând începutul procedurii administrative, care, în materia contenciosului administrativ face corp comun cu procedura de judecată.

Aşadar, în data de 10.04.2014, prescripţia răspunderii administrativ-disciplinare nu era împlinită, soluţia prezentată fiind în acord cu cea din cuprinsul procesului-verbal de unificare a jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din data de 11.03.2020, precum şi cu jurisprudenţa secţiei.

2. Cu privire la aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004 - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant consideră că disp. art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu se referă la abaterea administrativă care atrage răspunderea în această materie şi nu poate întemeia această răspundere, iar disp. art. 75 din Legea nr. 393/2004 definesc interesul doar pentru scopul Registrului de interese.

Înalta Curte observă că susţinerile recurentului-reclamant sunt prezentate pentru prima dată în calea de atac a recursului, în timp ce neaplicarea dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, art. 75, 77 din Legea nr. 393/2004 şi art. 46 din Legea nr. 315/2001 au fost aduse în atenţia primei instanţe dintr-o altă perspectivă, respectiv cea a naturii juridice a HCL nr. 298/30.05.2013, rolului instituţiei care a decis încheierea contractului şi a inexistenţei unui interes personal patrimonial al acestuia.

Prin urmare, criticile nu pot fi analizate de către instanţa de recurs.

3. Sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material ce reglementează conflictul de interese - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Primul argument are în vedere greşita stabilire a naturii juridice de act administrativ individual a HCL Timişoara nr. 298/30.05.2013.

Înalta Curte reţine că prin hotărârea în speţă, s-a aprobat închirierea prin licitaţie publică, în condiţiile legii, a spaţiilor temporar disponibile situate în incinta imobilelor cu destinaţie de unităţi sanitare, proprietate publică a municipiului Timişoara, de către spitalele indicate, chiria se indexează anual cu rata inflaţiei, aceste spitale reţin 50% cotă-parte din încasările rezultate în urma închirierii, de asemenea s-au aprobat tarifele minime de închiriere.

Potrivit disp. art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

HCL Timişoara nr. 298/30.05.2013 a fost emisă în temeiul disp. art. 201 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, art. 14, art. 15, art. 16 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, art. 36 alin. (5) lit. a) şi art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.

Aceste dispoziţii legale acordă consiliilor locale dreptul de a hotărî darea în administrarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a unităţii administrativ-teritoriale şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii.

Ţinând seama de conţinutul concret al actului administrativ analizat şi de definiţia actului administrativ, se reţine că acesta a fost emis în scopul executării în concret a legii, respectiv pentru închirierea unor spaţii anume determinate, acesta nu cuprinde reguli generale de conduită impersonale referitoare şi de aplicabilitate repetată pentru toate cazurile în care se hotărăşte închirierea unor spaţii proprietate publică a municipiului Timişoara.

În consecinţă, actul este un act administrativ individual, face referire numai la unităţile sanitare care închiriază spaţiile.

Referitor la condiţia interesului patrimonial, instanţa de recurs reţine că însuşi recurentul-reclamant, prin punctul de vedere formulat, în temeiul art. 20 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, a arătat că spaţiul a fost închiriat încă din anul 2006 societăţii B. S.R.L., al cărei asociat unic era, continuându-se până în anul 2013, când aceasta a intrat în procedura insolvenţei.

A mai arătat recurentul-reclamant că Centrul de Radioimagistică Dr. A. a încheiat un contract de subînchiriere cu societatea B. S.R.L., datorită achiziţionării unui aparat CT, astfel că la momentul adoptării hotărârii, realizării licitaţiei şi încheierii contractului de închiriere, societatea sa deţinea spaţiul.

Interesul patrimonial consta în obţinerea unui nou contract de închiriere, pe care recurentul-reclamant putea să îl anticipeze cu uşurinţă la momentul deliberării şi adoptării hotărârii consiliului local.

4. Sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a disp. art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant consideră că Raportul de evaluare nr. x/06.07.2016 este lovit de nulitate absolută, deoarece, anterior informării persoanei evaluate şi invitării acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, au fost solicitate persoanelor fizice/juridice informaţii care nu sunt publice.

Potrivit disp. art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, prin informaţie de interes public se înţelege orice informaţie care priveşte activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informaţiei.

În raport de definiţia legală, Înalta Curte reţine că sunt de interes public informaţiile solicitate de intimata-pârâtă cu privire la hotărârile emise de consiliul local al municipiului Timişoara şi actele încheiate de acesta; actele încheiate de o unitate sanitară şi funcţiile deţinute la acea unitate; veniturile obţinute în perioada deţinerii funcţie publice, precum şi informaţiile de la Oficiul Naţional al Registrului Comerţului.

Recurentul-reclamant face confuzie între informaţiile de interes public şi obligaţia prevăzută de art. 5 din Legea nr. 544/2001, în sensul ca fiecare autoritate/instituţie publică să comunice din oficiu anumite informaţii de interes public, critica fiind astfel nefondată.

5. În ceea ce priveşte încălcarea dreptului la apărare în procedura administrativă - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant consideră că nu au fost interpretate şi aplicate corect dispoziţiile art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, deoarece punctul de vedere al său, deşi a fost exprimat, a fost ignorat cu desăvârşire în cuprinsul raportului de evaluare, neexistând o înlăturare motivată a apărărilor sale.

Înalta Curte reţine că, în conformitate cu dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare conţine partea descriptivă a situaţiei de fapt, punctul de vedere al persoanei supuse evaluării; dacă acesta a fost exprimat; evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate; concluzii.

Faţă de acestea, se observă că cele învederate de recurentul-reclamant nu sunt conţinute de disp. art. 21 din Legea nr. 176/2010, iar lipsa acestora nu reprezintă un motiv de anulare a actului administrativ contestat, cum în mod corect a apreciat şi prima instanţă.

6. Sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a legislaţiei Uniunii Europene privind protecţia datelor cu caracter personal, aşa cum a fost interpretată de CJUE, prin hotărârea din cauza C-201/11 Basa - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Critica este nefondată, avându-se în vedere că informaţiile despre care face referire vorbire recurentul-reclamant sunt identice cu cele analizate la pct. 5 din considerente, asupra cărora Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, a reţinut caracterul de informaţii de interes public.

7. Sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din dreptul Uniunii Europene faţă de normele cuprinse în legislaţia naţională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009, a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE, precum şi a legislaţiei naţionale de implementare a deciziei, prin Legea nr. 176/2010 - art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Principiul priorităţii aplicării dreptului european presupune existenţa unei norme naţionale contrare normei europene, iar autorităţile statului membru sunt obligate să acorde prevalenţă celei din urmă.

În realitate, recurentul-reclamant invocă o neconcordanţă între două acte europene, Tratatul de la Lisabona şi Decizia Comisiei Europene 2006/928/CE, ce ar avea drept consecinţă caducitatea deciziei.

Având în vedere că situaţia prezentată nu corespunde definiţiei principiului priorităţii dreptului european, Înalta Curte va reţine neîntrunirea motivului de nelegalitate analizat.

Interpretarea şi validitatea tratatului şi actelor Uniunii aparţine instituţiilor acesteia şi nu judecătorului naţional, iar în prezenta cauză nu există niciun motiv pentru a se constata inaplicabilitatea unei legi naţionale, precum Legea nr. 176/2010, neabrogată de niciun alt act normativ intern.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 5135 din 21 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 25 februarie 2021.