Invalidity of ministerial amendment altering research funding attribution from competitive to direct mode during pending selection procedure

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 08.06.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Academia de Ştiinţe Medicale, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, a solicitat, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anularea în tot a Ordinului ministrului sănătăţii nr. 1100/2015 pentru modificarea art. 4 din Ordinul ministrului sănătăţii nr. 813/2015 şi a Referatului nr. x/10.03.2016 (nr. 15508/4.03.2016) prin care au fost anulate procedurile de selecţie şi atribuire a contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor cuprinse în Planul sectorial al Ministerului Sănătăţii pentru finanţarea activităţilor de cercetare ştiinţifică în domeniul medical, aferent perioadei 2015-2017 şi, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea actelor administrative atacate, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3830 din data de 29 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Academia de Ştiinţe Medicale, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Academia de Ştiinţe Medicale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurenta a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a apreciat în mod greşit dispoziţiile art. 61 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, reţinând că Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1100/2015 pentru modificarea art. 4 din Ordinul ministrului sănătăţii nr. 813/2015 nu apare ca o ingerinţa nejustificată într-un proces de selecţie derulat legal.

Astfel, arată recurenta potrivit dispoziţiilor art. 4 din Norma metodologică privind contractarea, finanţarea, monitorizarea şi evaluarea proiectelor din planurile sectoriale de cercetare-dezvoltare din 13.08.2004 aprobat prin H.G. nr. 1266/2004 se prevede că atribuirea contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor cuprinse în planurile sectoriale se face în sistem competiţional sau în mod direct, dar această situaţie nu a fost prevăzută în varianta iniţială a Ordinului nr. 813/2015, optându-se numai pentru sistemul competiţional. A se modifica această opţiune pe parcursul derulării sistemului competiţional, fără nici o justificare, este nelegal.

4. Apărările intimaţilor

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei civile nr. 3830 din data de 29 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Intimata-reclamantă Academia de Ştiinţe Medicale a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu acţiune îndreptată împotriva pârâtului Ministerul Sănătăţii, solicitând anularea în tot a Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 1100/2015 pentru modificarea art. 4 din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 813/2015 şi a Referatului nr. x/10.03.2016 (nr. 15508/4.03.2016) prin care au fost anulate procedurile de selecţie şi atribuire a contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor cuprinse în Planul sectorial al Ministerului Sănătăţii pentru finanţarea activităţilor de cercetare ştiinţifică în domeniul medical, aferent perioadei 2015-2017 şi în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea actelor administrative atacate, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Academia de Ştiinţe Medicale, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Academia de Ştiinţe Medicale, invocând în drept motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1100/2015 publicat în Monitorul official nr. 743, Partea I, în data de 5 octombrie 2015 a fost modificat art. 4 din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 813/2015 privind aprobarea Planului sectorial al Ministerului Sănătăţii pentru finanţarea activităţilor de cercetare ştiinţifică în domeniul medical, aferent perioadei 2015 - 2017, în sensul că "Art. 4. - Atribuirea contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor cuprinse în planul sectorial se face în sistem competiţional sau în mod direct, pe baza termenilor de referinţă care se aprobă prin ordin al ministrului sănătăţii." .

Prin Referatul de aprobare nr. 2372/2016 (nr. 15508/04.03.2016) s-au supus spre aprobarea Ministrului Sănătăţii «1. Anularea procedurii de selecţie şi atribuire aflată în desfăşurare şi postarea unui anunţ în acest sens pe site-ul instituţiei pentru informarea celor interesaţi. 2. Modificarea în regim de urgenţă a cadrului legislativ pentru clarificarea aspectelor constatate pe parcursul procesului de selecţie şi evaluare. 3. Demararea unei noi proceduri de selectare şi finanţare a activităţilor de cercetare în domeniul medical.», acesta purtând o viză de aprobare din partea ministrului sănătăţii. .

În analiza criticilor reclamantei privind lipsa de claritate şi previzibilitate a normei redate în cuprinsul art. I din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1100/2015 care modifică Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 813/2015, Înalta Curte arată că norma contestată a fost emisă în acord cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Dispoziţiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 stabilesc că:,,(...)(3) Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz. (...)".

De asemenea, dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. C) din acelaşi act normativ stipulează că: "Art. 30 Instrumentele de prezentare şi motivare:

(1) Proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare:

a) expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi şi al propunerilor legislative;

b) note de fundamentare - în cazul ordonanţelor şi al hotărârilor Guvernului; ordonanţele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum şi ordonanţele de urgenţă se transmit Parlamentului însoţite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora;

c) referate de aprobare - pentru celelalte acte normative;

d) studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanţă şi complexitate deosebită şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului.

(2) Expunerile de motive, notele de fundamentare, referatele de aprobare şi studiile de impact constituie instrumentele de prezentare şi motivare ale noilor reglementări propuse.

(3) În cazul proiectelor de legi pentru care Guvernul îşi angajează răspunderea, documentele de motivare care însoţesc aceste proiecte sunt expunerea de motive şi, după caz, raportul prevăzut la art. 29.".

Totodată, dispoziţiile art. 13 - Integrarea proiectului în ansamblul legislaţiei, arată că: "Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care:

a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune;

b) proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia; (…)".

Din analiza dispoziţiilor legale anterior citate, Înata Curte constată că Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1100/2015, a cărui anulare se cere a fost emis ulterior Referatului de aprobare nr. 9785/10.09.2015, referat menţionat în mod expres în preambulul Ordinului, iar în cuprinsul acestuia instituţia emitentă a justificat necesitatea adoptării acestui act nomativ, dosar fond.

Totodată, Înalta Curte observă că Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1100/2015 pentru modificarea art. 4 din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 813/2015 privind aprobarea Planului sectorial al Ministerului Sănătăţii pentru finanţarea activităţilor de cercetare ştiinţifică în domeniul medical, aferent perioadei 2015-2017, a fost adoptat în temeiul art. 4 din H.G. nr. 1266/2004, care are următorul cuprins:

"Atribuirea contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor cuprinse în planurile sectoriale se face în sistem competiţional sau în mod direct". Astfel, textul modificat prin Ordinul nr. 1100/2015 are scopul corelării dispoziţiilor din ordin cu cele din hotărârea de Guvern, cu alte cuvinte de a pune în acord Ordinul nr. 813/2015 cu norma juridică de rang superior.

Faţă de critica recurentei referitoare la faptul că prin referatul nr. x/10.03.2016, au fost anulate toate procedurile de selecţie finalizate şi atribuire a contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor cuprinse în Planul sectorial al Ministerului Sănătăţii pentru finanţarea activităţilor de cerecetare ştiinţifică în domeniul medical, aferent perioadei 2015-2017, Înalta Curte observă că pe baza Ordinului nr. 813/2015, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 1100/2015, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 743/05.10.2015, au fost desfăşurate ambele competiţii lansate spre atribuirea contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor cuprinse în Planul sectorial al Ministerului Sănătăţii pentru finanţarea activităţilor de cercetare ştiinţifică în domeniul medical, aferent perioadei 2015 - 2017, respectiv atât prima competiţie lansată la 24.11.2015 şi având zi limită de depunere a expresiilor de interes 04.12.2015, reluată din cauza neînregistrării numărului minim de intenţii prevăzut, cât şi cea de-a doua competiţie lansată la 11.12.2015 şi având zi limită în acelaşi sens 21.12.2015, dosar fond.

Pe cale de consecinţă, fiind anterior ambelor competiţii lansate pentru atribuirea contractelor de finanţare, Ordinul modificator, prin reglementarea sa, nu a fost de natură a interfera negativ asupra desfăşurării acestora.

Faptul că, alături de sistemul competiţional, Ordinul nr. 1100/2015 a prevăzut şi posibilitatea de atribuire "în mod direct" a contractelor de finanţare nu este de natură a afecta concepţia generală sau caracterul unitar al actului iniţial, respectiv Ordinul nr. 813/2015, ci de a implementa la nivelul actelor administrative unilaterale de rang ministerial principiile normative instituite printr-un act normativ de rang superior, respectiv o hotărâre de Guvern.

Astfel, actul litigios urmăreşte scopul actului iniţial, anume atribuirea contractelor de finanţare, instituind toate modalităţile expres reglementate în acest sens, respectiv "atribuirea contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor cuprinse în planurile sectoriale se face în sistem competiţional sau în mod direct", permiţând, totodată, o adaptare a autorităţii contractante la situaţiile concrete ce pot apărea în legătură cu finanţarea proiectelor cuprinse în planul sectorial.

Înalta Curte, apreciază, în acord cu instanţa de fond, că o deturnare a concepţiei generale sau a caracterului unitar al actului iniţial ar fi intervenit în măsura în care actul modificator înlătura cu totul procedura de atribuire în sistem competiţional, înlocuind-o cu atribuirea directă în toate situaţiile.

Critica reclamantei care susţine că referatul aprobat ar aduce modificări unor ordine de ministru este lipsită de relevanţă, prin acest referat nu este anulat sau modificat vreun ordin ministerial emis în legătură cu aprobarea Planului sectorial pentru finanţarea activităţilor de cercetare ştiinţifică în domeniul medical (Ordinul nr. 813/2015, modificat prin Ordinul nr. 1.100/2015) sau a termenilor de referinţă pentru atribuirea contractelor de finanţare pentru realizarea proiectelor cuprinse în Planul sectorial (Ordinul nr. 1355/2015), ci duce doar la anularea unei proceduri de selecţie şi atribuire aflate în desfăşurare, cu demararea uneia noi. Şi, adoptarea acestei conduite este justificată în cuprinsul referatului analizat prin indicarea temeiurile de fapt şi de drept incidente, precum şi raţionamentul avut în vedere de emitent, cu referiri concrete şi punctuale la probele cărora le-a fost acordată relevanţă, dosar fond.

Sub acest din urmă aspect, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a formulat vreo critică de natură a detalia de ce ar fi nelegale motivele indicate de emitentul actului contestat sau argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor şi la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, ci s-a limitat doar să conteste de manieră generală actul menţionat.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantei Academia de Ştiinţe Medicale împotriva sentinţei civile nr. 3830 din data de 29 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta ACADEMIA DE ŞTIINŢE MEDICALE împotriva sentinţei civile nr. 3830 din data de 29 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 ianuarie 2020.