Admissibility of presidential order for suspension of competition investigation: lex specialis of administrative litigation over general civil procedure

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 20.05.2019, sub nr. x/2019 reclamanta reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu", în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei a formulat cerere de emitere a unei ordonanţe preşedinţiale, solicitând suspendarea provizorie a procedurii de investigaţie declanşată prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447 din 24.06.2016 privind posibila încălcare a prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996 ("Legea concurenţei"), şi ale art. 102 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene ("TFUE") de către Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" Cluj pe piaţa serviciilor de acces la infrastructura aeroportuară necesară pentru prestarea serviciilor de handling la sol pe Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" Cluj ("Investigaţia"); suspendarea provizorie a executării Adresei Consiliului Concurenţei nr. RG - 4740/10.04.2018 ("Adresa"); suspendarea provizorie a executării Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447/24.06.2016 ("Ordinul 447/2016") de declanşare a Investigaţiei, până la soluţionarea cererii de suspendare a Adresei şi Ordinului 447/2016, depuse la Curtea de Apel Cluj la aceeaşi dată cu prezenta cerere.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 131 din data de 28 mai 2019, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată din oficiu şi a respins ca inadmisibilă cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu", în contradictoriu cu pârâta Consiliul Concurenţei şi a luat act că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, au declarat recurs principal reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" şi recurs incident pârâtul Consiliul Concurenţei.

Prin cererea de recurs, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate cu consecinţa admiterii cererii de ordonanţă preşedinţială în sensul suspendării actelor atacate.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, următoarele:

- prima instanţă a încălcat dispoziţiile art. 997 C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 14, art. 15 şi art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, instanţa a fond a ignorat conţinutul specific capatului de cerere vizând suspendarea provizorie nu a unui act administrativ, ci a unei proceduri desfăşurate de autoritatea administrativă - procedura de investigaţie demarată împotriva subscrisei, aspect care excede măsurilor prevăzute de Legea nr. 554/2004 şi nu poate fi considerată ca intrând în sfera de aplicarea a dispoziţiilor de regim special al procedurii suspendării actului administrativ prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

În al doilea rând, arată reclamanta, referitor la capetele 2 şi 3 de cerere, acestea nu vizează suspendarea executării actelor administrative (Adresa nr. x şi Ordinul nr. 447/2016) în sensul dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, acestea fiind obiectul cererii subscrisei în dosarul nr. x/2019. Capetele de cerere 2 şi 3 vizează suspendarea provizorie a executării acestor acte administrative până la soluţionarea cererii de suspendare întemeiată pe dispoziţiile speciale din Legea nr. 554/2004.

Prin cererea de recurs incident, întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 3, 5, şi 8 C. proc. civ., pârâtul Consiliul Concurenţei a solicitat admiterea recursului incident declarat atât împotriva sentinţei civile nr. 131/28.05.2019 cât şi împotriva încheierii din data de 27.05.2019, cu consecinţa modificării hotărârii cu privire la competenţa de soluţionare şi calificarea obiectului litigiului dedus judecăţii.

Preliminar, autoritatea pârâtă arată că nu a primit citaţia însoţită de copia acţiunii reclamantei şi neaavând cunoştinţă de litigiu, nu a formulat nici întâmpinare.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, următoarele:

- În mod greşit instanţa de fond a apreciat că este competentă să soluţioneze litigiul dedus judecăţii, actele a căror suspendare se solicită fiind emise de autoritatea de concurenţă în exercitarea competenţelor sale de investigaţie privind posibila încălcarea a Legii concurenţei, prevăzute de art. 25 din lege. Procedura de investigaţie de finalizează printr-o decizie care poate fi atacată doar la Curtea de Apel Bucureşti în virtutea competenţei exclusive a cesteia în materia concurenţei;

- În mod greşit instanţa de fond a reţinut că adresa a cărei suspendare se solicită reprezintă un act administrativ, acesta fiind cel mult o operaţiune administrativă din cadrul procedurii de investigaţie, delimitându-se de actul administrativ final (decizie) emis de autoritatea de concurenţă, supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ.

4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare pârâtul Consiliul Concurenţei, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, criticile recurentei nefiind întemeiate.

În acest sens, autoritatea pârâtă susţine că reclamanata nu demonstrează aparenţa unui drept, care s-ar păgubi prin întârziere, nefiind întrunite cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 997 alin. (1) C. proc. civ., cererea fiind inadmisibilă. Tot astfel, adresa nr. x/10.04.2018 a fost emisă cu respectarea prevederilor legale incidente, fiind motivată în mod corespunzător. Potrivit prevederilor pct. 11-12 din Instrucţiuni, anfgajamentele trebuie să elimine situaţia care a dus la declanşarea investigaţiei şi să contribuie suplimentar la protecţia concurenţei, or angajamentele formulate de reclamantă nu au fost de natură să înlăture îngrijorările concurenţiale, neîndeplinind cerinţele de fond în legătură cu accesul la infrastructura aeroportuară necesară prestării serviciilor de handling la sol, împărţirea spaţiului disponibil pe Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj, precum şi posibila limitare a numărului de operatori de handling la sol.

5. Răspunsul la întămpinare

Prin răspunsul la întâmpinare înregistrat la data de 04.09.2019 reclamanta a precizat că argumentele avansate prin întâmpinare nu au drept scop susţinerea legalităţii hotărârii de fond şi prin urmare sunt irelevante pentru recursul formulat, solicitând, totodată, prin răspunsul la întâmpinarea la recursul incident formulat de pârâtul Consiliul Concurenţei, respingerea acestuia.

Prin răspunsul la întâmpinare înregistrat la data de 21.10.2019 pârâtul reiterează argumentele din cuprinsul recursului incident.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul recurentei-reclamante Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Recurenta-reclamantă Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" a solicitat instanţei de contencios administrativ şi fiscal, pe calea ordonanţei preşedinţiale, suspendarea provizorie a procedurii de investigaţie declanşată prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447 din 24.06.2016 privind posibila încălcare a prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996 ("Legea concurenţei") şi ale art. 102 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene ("TFUE") de către Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" Cluj pe piaţa serviciilor de acces la infrastructura aeroportuară necesară pentru prestarea serviciilor de handling la sol pe Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" Cluj ("Investigaţia"); suspendarea provizorie a executării Adresei Consiliului Concurenţei nr. RG - 4740/10.04.2018 ("Adresă"); suspendarea provizorie a executării Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447/24.06.2016 ("Ordinul 447/2016") de declanşare a Investigaţiei, până la soluţionarea cererii de suspendare a Adresei şi Ordinului 447/2016 cererii de suspendare a Adresei şi Ordinului 447/2016, depuse la Curtea de Apel Cluj la aceeaşi dată cu prezenta cerere.

Prin ordinul a cărei suspendare se solicită, pârâtul Consiliul Concurenţei a dispus declanşarea unei investigaţii privind posibila încălcare de către reclamantă a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din legea concurenţei şi ale art. 102 din TFUE pe piaţa serviciilor de acces la infrastructura aeroportuară necesară pentru prestarea serviciilor de handling la sol pe Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă, motiv pentru care reclamanta a formulat prezentul recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente.

Astfel, în raport cu obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială, respectiv suspendarea unui act administrativ - procedurii de investigaţie declanşată prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447 din 24.06.2016, executării Adresei Consiliului Concurenţei nr. RG - 4740/10.04.2018 şi a suspendarea provizorie a executării Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 447/24.06.2016, Înalta Curte reţine că în mod judicios prima instanţă a reţinut că este întemeiată excepţia de inadmisibilitate a cererii, invocată de pârât, în raport de caracterul special al dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dispoziţii cu rang prioritar de aplicare în raport cu prevederile cu caracter general cuprinse în art. 997 C. proc. civ.

Aşa cum rezultă din considerentele hotărârii instanţei de fond, aceasta nu a considerat ordonanţa preşedinţială incompatibilă, de plano, cu procedura contenciosului administrativ, ci a făcut o analiză a compatibilităţii prin prisma art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a considerat că, în raport de obiectul concret al cererii, nu sunt întrunite condiţiile art. 997 C. proc. civ.

Prin reglementarea acestei instituţii în dreptul procesual civil, s-a avut în vedere soluţionarea de urgenţă a unor litigii care, dacă ar urma calea procedurii de drept comun, ar putea determina datorită formalismului, rămânerea fără obiect a cauzei sau ar conduce la diminuarea semnificativă a importanţei acestuia.

În acest sens, practica constantă a Înaltei Curţi a arătat că, în materia contenciosului administrativ, este inadmisibilă cererea de ordonanţă preşedinţială ce vizează cererile de suspendare a executării actului administrativ, justificat de existenţa unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie (dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) ceea ce obligă la urmarea procedurii reglementate prin act normativ şi nu a celei de drept comun, prevăzută în C. proc. civ.

Într-adevăr, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt compatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de această lege.

În consecinţă, norma de trimitere enunţată anterior nu avea, însă, ca obiect, decât acele dispoziţii procedurale, pentru care nu este prevăzută o reglementare specială în Legea contenciosului administrativ, în baza căreia a fost sesizată a se pronunţa în primă instanţă Curtea de Apel Cluj.

Cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamantă este inadmisibilă, pentru că măsura provizorie de suspendare a executării unui act administrativ nu poate fi soluţionată într-o altă procedură judiciară, decât cea reglementată în Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, ca lege aplicabilă pentru fondul pricinii.

Cu privire la recursul formulat de recursul incident formulat de pârâtul Consiliul Concurenţei se constată că au fost invocate motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 3, 5 şi 8 C. proc. civ.

Cu titlul prealabil, Înalta Curte reţine că, în şedinţa de judecată, recurentul-pârât Consiliul Concurenţei a declarat că nu mai susţine motivul de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., faţă de împrejurarea că la dosarul de fond se află formularul conţinând înştiinţarea, dovada de comunicare a citaţie la numărul de fax al pârâtului şi confirmarea transmiterii acestuia.

Totodată, Înalta Curte arată că recurentul pârât a invocat drept motiv principal de reformare a sentinţei primei instanţe, greşita soluţionare a cauzei de către Curtea de Apel Constanţa, faţă de reglementarea competenţei exclusive a Curţii de Apel Bucureşti, în materia concurenţei, motiv ce primează în soluţionare şi se circumscrie cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. şi care este nefondat.

Astfel, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ. "când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocată în condiţiile legii", iar potrivit art. 130 alin. (2) din C. proc. civ. "Necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică, trebuie invocată de părţi sau de către judecător la primul termen de judecată în care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe.

Incidenţa acestui motiv de casare impune ca excepţia necompetenţei instanţei de fond să fi fost invocată de către partea interesată, iar instanţa să fi pronunţat hotărârea trecând peste această excepţie.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu subzistă deoarece, din actele dosarului de fond nu rezultă că excepţia necompetenţei Curţii de Apel Constanţa ar fi fost invocată de către pârât prin întâmpinarea formulată în faţa primei instanţe, iar invocarea acestei excepţii direct în recurs nu poate fi primită.

Corelativ, se va respinge recursul incident formulat de pârâtul Consiliul Concurenţei şi întemeiat pe criticile subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., întrucât în raport de soluţia preconizată în privinţa recursului principal, analiza acestuia nu mai este necesară.

Faţă de considerentele anterior expuse şi în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" împotriva sentinţei civile nr. 131/2019 din data de 28 mai 2019 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi recursul incident declarat de pârâtul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 131/2019 din data de 28 mai 2019 şi a încheierii din data de 27 mai 2019, ambele ale Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Regia Autonomă Aeroportul Internaţional "Avram Iancu" Cluj împotriva sentinţei civile nr. 131/2019 din data de 28 mai 2019 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi recursul incident declarat de pârâtul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 131/2019 din data de 28 mai 2019 şi a încheierii din data de 27 mai 2019, ambele ale Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 februarie 2020.