Negative jurisdiction conflict resolved: annulment bid over integrity reply deemed civil, assigned to Dolj Tribunal

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 03.09.2018, sub nr. x/2018, pe rolul secţiei contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Dolj, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea actului juridic administrativ al Agenţiei Naţionale de Integritate nr. 8707/26.06.2018, comunicat la data de 2.07.2018, precum şi revocarea răspunsului sus-menţionatei instituţii publice, prin care se opinează că, deţinerea calităţii de funcţionar public, simultan cu exercitarea funcţiei de consilier juridic în cadrul unei asociaţii înfiinţate în baza O.G. nr. 26/2000, generează o situaţie de incompatibilitate, fiind încălcate prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Reclamantul a indicat ca temei juridic al cererii sale dispoziţiile art. 7 şi urm. din Legea nr. 554/2004.

Prin Sentinţa nr. 2493/07.12.2018 pronunţată de Tribunalul Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reţinându-se în motivarea acestei soluţii dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Prin Sentinţa nr. 12/11.01.2019 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Dolj, secţia I civilă.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 95 pct. 1 C. proc. civ., tribunalele judecă în primă instanţă, toate cererile care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe, iar, conform art. 111 C. proc. civ., cererile îndreptate împotriva statului, autorităţilor şi instituţiilor centrale sau locale, precum şi a altor persoane juridice de drept public pot fi introduse la instanţa de la domiciliul sau sediul reclamantului, ori la instanţa de la sediul pârâtului.

Prin urmare, legea stabileşte o plenitudine de competenţă în materie civilă în favoarea tribunalului. Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. În cauză, temeiul de drept al acţiunii, stabilit de reclamant, în baza principiului disponibilităţii nu îl mai constituie dispoziţiile Legii nr 554/2004, în temeiul căreia competenţa se stabileşte în favoarea instanţelor de contencios administrativ, ci dispoziţiile art. 1324, 1325 şi 1207 C. civ.

Prin Sentinţa civilă nr. 219/29.03.2019 pronunţată de Tribunalul Dolj, secţia I civilă, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a dispus declinarea cauzei spre competentă soluţionare către secţia de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de Apel Craiova, reţinându-se în motivarea acestei soluţii următoarele considerente:

Cauza dedusă judecăţii este un litigiu de contencios administrativ atipic, şi nu un conflict judiciar de drepturi subiective civile (nici tipic, nici atipic) specific jurisdicţiei instanţelor civile.

Plenitudinea de jurisdicţie a instanţelor civile nu este o regulă care să conducă la asimilarea, la absorbţia jurisdicţională a tuturor litigiilor pentru care nu există o normă expresă de atribuire a competenţei materiale unei alte instanţe, independent de specializarea judecătorului şi de încadrarea litigiului într-o anumită ramură de drept; obţinerea unui verdict judiciar din partea unei instanţe specializate este o garanţie a dreptului la un proces echitabil, iar plenitudinea de jurisdicţie este incidentă doar atunci când nu există o justificare pentru soluţionarea cauzei de instanţa specializată (cu titlu exemplificativ, amintim cazurile în care titlul executoriu este latura civilă a unei hotărâri penale şi există incidente în executarea silită a acesteia). De altfel, o perspectivă de ansamblu asupra dreptului pozitiv reflectă faptul că numărul de norme de competenţă materială procesuală este limitat şi nu poate cuprinde numărul infinit de litigii şi de situaţii jurisprudenţiale care reclamă stabilirea unor reguli de competenţă din partea instanţelor de judecată.

În speţă, raportul juridic este unul de drept administrativ, pentru că el este caracterizat de exercitarea dreptului de petiţionare şi este stabilit între o persoană fizică, un cetăţean, şi o autoritate administrativă centrală.

Nu a fost incidentă metoda de reglementare specifică dreptului civil, caracterizată prin poziţia de egalitate juridică a părţilor în cadrul raportului juridic de drept substanţial.

Actul contestat, chiar dacă nu e un act administrativ în accepţiunea consacrată, ci o adresă prin care se exprimă un punct de vedere al autorităţii administrative, nu este nici un act juridic civil intervenit în dinamica circuitului juridic civil, iar problematica pe care o atinge acest răspuns este specifică litigiilor de contencios administrativ referitoare la regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese.

Temeiul de drept invocat de parte nu leagă instanţa, fiind incidente dispoziţiile art. 22 alin. (4) C. proc. civ. şi nu schimbă natura juridică a litigiului.

Sesizată cu soluţionarea conflictului negativ de competenţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, reţine următoarele:

Prin acţiunea cu care a învestit instanţa în cauza dedusă judecăţii, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea actului nr. 8707/26.06.2018 emis de aceasta.

În fapt, petentul A. a înaintat Agenţiei Naţionale de Integritate o petiţie, înregistrată la 10.04.2018, prin care a solicitat un punct de vedere cu privire la o situaţie de incompatibilitate generată de deţinerea calităţii de funcţionar public cu statut special, simultan cu exercitarea funcţiei de consilier juridic în domeniul privat.

Agenţia Naţională de Integritate a formulat răspuns acestei petiţii, ce a fost contestat în prezenta cauză.

Problema care a generat desesizarea instanţelor aflate în conflict îl constituie interpretarea diferită a naturii juridice a litigiului, respectiv civilă sau de contencios administrativ.

În soluţionarea conflictului negativ de competenţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că instanţei de contencios administrativ şi fiscal nu îi revine o competenţă de drept comun în soluţionarea oricărui litigiu în care una dintre părţi este o instituţie publică.

Numai determinarea naturii juridice a litigiului ca fiind de contencios administrativ atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 se defineşte contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept ori un interes legitim".

Din interpretarea textului legal citat se constată că, pentru a fi în prezenţa contenciosului administrativ, este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiţii: în primul rând, una dintre părţi să fie o autoritate publică şi, în al doilea rând, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).

Noţiunea de "act administrativ" este definită în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, text care face referire la "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Sesizarea instanţei de contencios administrativ are, aşadar, ca premisă vătămarea reclamantului, care se produce fie prin actul administrativ al autorităţii publice, fie prin nesoluţionarea de către aceasta, în termenul legal, a unei cereri.

În acest sens, art. 8 din Legea nr. 554/2004 prevede la alin. (1) că: "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Prin urmare, de esenţa contenciosului administrativ este, fie existenţa unui act administrativ, a cărui anulare ori suspendare să se pretindă, fie nesoluţionarea, de către o autoritate publică, în termenul legal, a unei cereri ori refuzul nejustificat de a o rezolva, prin care subiectul care poate sesiza instanţa de contencios administrativ se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim.

În cauza dedusă judecăţii, actul juridic contestat nu constituie un act administrativ, întrucât acesta nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge un raport juridic, în sensul dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 554/2004, ci constituie un răspuns la petiţia formulată de petent, în baza dispoziţiilor O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, care nu produce efecte juridice.

De altfel, chiar reclamantul a invocat ca temei de drept al cererii sale, dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, iar apoi, prin precizarea depusă la dosar la 6.12.2018, a modificat acest temei de drept, invocând prevederile art. 1324, art. 1325 şi art. 1207 C. civ.

Textele legale invocate de reclamant ca temei de drept reglementează actul juridic unilateral, ca formă a contractului, precum şi eroarea, ca viciu de consimţământ, instituţii specifice dreptului civil, cu consecinţe asupra competenţei instanţei.

Aşa fiind, în raport de considerentele arătate, Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei civile a Tribunalului Dolj.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Dolj, secţia civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 mai 2019.

GGC - GV