Portuguese Constitutional Court dismisses claim for constitutional review of administrative fine interpretation.

ACÓRDÃO N.º 641/2022

Processo n.º 424/2022

1ª Secção

Relator: Conselheiro José João Abrantes

Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. No âmbito do processo de contraordenação que correu termos perante a IGAMOT – Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, a A., S.A., ora Recorrente, foi condenada numa coima no valor de € 24 000,00, pela prática de uma contraordenação ambiental muito grave, prevista e punível pela alínea III), b) do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1013/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho, e alínea a) do n.º 1 e n.º 4 do artigo 9.º do Decreto-lei n.º 45/2008, de 11 de março, sancionável nos termos previsto na alínea b) do n.º 4 do artigo 22.º da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 114/2015, de 28 de agosto.

1.1.1. A Recorrente impugnou judicialmente essa decisão administrativa, que deu origem ao processo n.º 145/21.3T8VLN, que corre termos no Juízo de Competência Genérica de Valença, no âmbito do qual foi proferida sentença, em 17 de novembro de 2021, a manter a referida decisão administrativa.

1.1.2. Inconformada, dessa sentença a Recorrente interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Guimarães.

Por acórdão de 21 de março de 2022, o TRG concedeu parcial provimento ao recurso e atenuou especialmente a coima aplicada à Recorrente, fixando-a em € 12 000,00 (cfr. fls. 165 a 182).

1.2. Permanecendo inconformada, desse acórdão a Recorrente interpôs recurso para este Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (doravante designada por “LTC”) – cfr. requerimento de interposição de recurso a fls. 184v a 186, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

Com interesse para a presente decisão, do requerimento de interposição de recurso consta o seguinte:

“[…]

Visa o presente recurso que este Alto Tribunal declare :

a) a inconstitucionalidade da interpretação que foi extraída pelo Tribunal "a quo" do disposto no art. artigos 1º do CP, art. 120º, n.º 2º, al. d) e 379.º, n.º 1, al. c) do Código de Processo Penal, e art. 432 e 502 do RGCO em manifesta violação do disposto no art. 2º e 32º nº 10 da da Constituição da Républica Portuguesa.

b) do mesmo a inconstitucionalidade da interpretação que foi extraída pelo Tribunal "a quo", do disposto na alínea a) do art. 20 n° 4 da lei nº 50/2006 de 29 de Agosto, na redacção dada pela Lei n° 89/2009 de 31 de Agosto, por violação do principio da proporcionalidade ínsito no art. 2º e 18º da Constituição da Républica Portuguesa.

Vejamos:

A recorrente pretende ver apreciada a inconstitucionalidade da interpretação que foi extraída pelo Tribunal "a quo" do disposto no art. 1.º do CP, art. 120º, n-2, al. d) e 379.º, n.º 1, al. c) do Código de Processo Penal, e art. 41º, 43º e 50 do RGCO, e art. 49º do LQCOA em manifesta violação do disposto no art. 2º e 32º nº 10 da Constituição da Républica Portuguesa.

Ora quer a douta sentença prolatada pelo Juízo de Competência Genérica de Valença quer o douto acórdão prolatado pelo Tribunal da Relação de Guimarães, relativamente à interpretação extraída do preceito legal previsto no artigo 1.º do CP, art. 120.º, n.º2, al. d) e 379.º, n.º 1, al. c) do Código de Processo Penal, e art. 41.º, 43.º e 50 do RGCO, e art. 49.º do LQCOA operam uma violação dos princípios do Estado de Direito, princípio da garantia de defesa ínsito no art. 2.º e 32.º nº 10 da Constituição da Républica Portuguesa.

Com efeito a interpretação extraída do disposto no art. 41.º, 43.º e 50 do RGCO, e art. 49.º do LQCOA, de que a autoridade administrativa não estava, em concreto, vinculada à produção da requerida prova pericial constituiu uma clamorosa afronta os princípios do Estado de Direito, princípio da garantia de defesa, ínsitos nos art. art. 2.º e 32.º n.º 10 da Constituição da Républica Portuguesa, pelo que está ferida de inconstitucionalidade material.

Tanto mais que a prova pericial foi requerida pela recorrente precisamente em razão de a autoridade administrativa e seus agentes aquando da fiscalização ao veiculo, não terem procedido á recolha de qualquer amostra do produto que era transportado.

Perante tal omissão, e estando em causa determinar a natureza do produto transportado e sabendo- se qual foi a origem de tal produto, impunha-se que fosse atendida a pretensão da recorrente e fosse determinada a realização da prova pericial nos termos requeridos, que assim e afigurava esseqcial á descoberta da verdade material,

Mas assim não foi a decisão da autoridade administrativa tal como não foi o entendimento das instâncias, tudo se tendo ficado pelo que vinha erradamente inscrito na carta de porte, e pelo odor que os Exmos. Agentes da autoridade relataram terem sentido. Foi tão só isto.

Ora, salvo sempre melher entendimento, impunha-se que, quer em sede de instrução administrativa dos autos, e não foi por falta de tempo uma vez que a mesma decorreu durante mais de anos, quer em sede de impugnação judicial, tal como requerido, se tivesse procedido a requerida prova pericial, pois tal diligência teria tido a virtualidade de permitir à recorrente demonstrar que de facto o produto transportado não constituía qualquer tipo de resíduo.

Ao ter sido indeferido tal essencial meio de prova pericial, ficou coarquetada de modo irremediável a defesa da recorrente, o que configura uma interpretação não conforme com os ditames constitucionais.

Do mesmo modo a interpretação que foi extraída do disposto na alínea a) do art. 20 n° 4 da lei n.º 50/2006 de 29 de Agosto, na redacção dada pela Lei n.º 89/2009 de 31 de Agosto, constituiu violação do princípio do Estado de direito e da proporcionalidade ínsito no art. 2º e 18º da Constituição da Républica Portuguesa.

"Admitido que um meio seja ajustado e necessário para alcançar determinado fim, mesmo neste caso dever perguntar-se se o resultado obtido com a intervenção é proporcional à "carga coactiva" da mesma. Meios e fim são colocados em equação mediante um juízo de ponderação, a fim de se avaliar se o meio utilizado é ou não desproporcionado em relação ao fim. Trata-se, pois, de uma questão de "medida" ou "desmedida" para se alcançar um fim: pesar as desvantagens dos meios em relação às vantagens do fim."( -Gomes Canotilho, Direito Constitucional,4.º Edição pag.316)

Entende a aqui arguida, salvo melhor opinião, que é inconstitucional, interpretação que foi extraída do disposto na alínea a) do art. 20 n° 4 da lei n.º 50/2006 de 29 de Agosto, na redacção dada pela Lei n° 89/2009 de 31 de Agosto, por violação do principio da proporcionalidade.

[…]”

1.2.1. Neste Tribunal, e em sede de exame preliminar do Conselheiro Relator, foi proferida a Decisão Sumária n.º 446/2022 (cfr. fls. 190 a 196), ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, que decidiu não conhecer do objeto do recurso, com a seguinte fundamentação:

“[…]

2.2. Considerando que o objeto do presente recurso, tal como recortado pela Recorrente, consideramos que não se mostram reunidos os sobreditos pressupostos, o que obsta ao conhecimento do recurso.

Vejamos.

2.2.1. No tocante à questão de inconstitucionalidade enunciada na alínea a) do requerimento de interposição de recurso, é patente que a mesma não reveste a necessária natureza normativa modeladora de um recurso de constitucionalidade válido, na medida em que se dirige exclusivamente ao circunstancialismo do caso concreto e visa o reexame da decisão de mérito, sindicando a interpretação das instâncias acerca da nulidade insanável invocada pela Recorrente por pretensamente não ter sido determinada a realização de perícia pela autoridade administrativa.

O recurso de constitucionalidade de determinada interpretação normativa deverá sempre incidir sobre o critério normativo da decisão, isto é, “uma regra abstratamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica”, e não pode visar a sindicância ou a mera discordância do ato de julgamento, umbilicalmente ligado ao circunstancialismo e à singularidade factual do caso concreto (cfr. Carlos Lopes do Rego, “Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional”, Coimbra, 2010, pág. 32).

In casu, a Recorrente não enuncia qualquer regra abstrata e de pendor aplicativo potencialmente genérico, uma vez que a formulação apresentada se encontra intimamente relacionada com os elementos casuísticos do caso concreto e visa sindicar a interpretação realizada pelo Tribunal recorrido do direito infraconstitucional convocado na apreciação da nulidade insanável arguida pela Recorrente (artigo 120.º, n.º 2, alínea d), do CPP).

O que se acaba de dizer resulta da fundamentação avançada no requerimento de interposição de recurso (cfr. ponto 1.2. supra), em que a Recorrente reproduz parte das alegações do recurso para o TRG e insurge-se contra o facto de não ter sido determinada a realização de prova pericial pela autoridade administrativa.

Por conseguinte, o enunciado da alínea a) do requerimento de interposição de recurso não se traduz numa verdadeira interpretação normativa, enquanto cânone abstrato com aptidão de aplicação genérica, que visa a reapreciação da interpretação formulada pelo tribunal recorrido do direito infraconstitucional aplicável in casu e ao julgamento de mérito da causa realizado pelas instâncias inferiores.

Com efeito, desse enunciado não é possível retirar um sentido normativo apto a conformar um recurso de fiscalização concreta, à luz da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC.

2.2.2. Por fim, quanto ao anunciado da alínea b) do requerimento de interposição de recurso, dois óbices se apresentam, a saber: por um lado, a Recorrente absteve-se de indicar qual a interpretação normativa ou norma que infere dos preceitos legais invocados; e por outro, o conhecimento do recurso, neste particular, está irremediavelmente comprometido pela ausência de correspondência dessas preceitos com o dispositivo efetivamente aplicada como o fundamento da decisão recorrida, i.e., com a ratio decidendi da mesma. Com efeito, como resulta da decisão recorrida (cfr. fls. 27 a 29) a norma aplicada consiste no artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, na redação dada pela Lei n.º 114/2015, de 28 de agosto.

Sendo pressuposto do recurso de fiscalização concreta a aplicação, na decisão recorrida, como ratio decidendi, da norma tida por inconstitucional pelo recorrente, na concreta interpretação correspondente à dimensão normativa delimitada no respetivo requerimento de interposição de recurso, isso implica que tal norma tenha sido fundamento jurídico determinante da solução alcançada pelo tribunal a quo.

Por conseguinte, concluímos que, da análise da fundamentação da decisão recorrida, resulta que a norma mencionada na alínea b) do requerimento de interposição de recurso não corresponde à disposição legal aplicada na decisão recorrida e, nessa medida, o presente recurso de constitucionalidade afigurar-se-ia manifestamente inútil, sendo certo que a eventual procedência do mesmo não teria qualquer repercussão na decisão recorrida.

[…]” (sublinhados nossos).

1.2.3. Desta decisão reclamou o Recorrente para a conferência, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, com os seguintes fundamentos:

“[…]

1o

O Meritíssimo Juiz Conselheiro/Relator proferiu, nos presentes autos, decisão sumária, nos termos da qual decidiu não tomar conhecimento do objecto do presente recurso em razão de o recurso de inconstitucionalidade alegadamente, por a questão não revestir a necessária natureza normativa modeladora de um recurso de constitucionalidade valido e ainda por inobservar o ónus imposto pelo n.° 2 do artigo 72.° da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, nomeadamente pelo facto de a recorrente, durante o processo, não ter suscitado a questão de (in) constitucionalidade da norma que enuncia no seu requerimento de interposição de recurso.

2o

Contudo, salvo o devido e merecido respeito, o recorrente não pode conformar-se com o teor de tal decisão sumária, razão pela qual pretende que sobre tal questão se pronuncie a conferência nos termos do art. 78-A n° 3 da LTC,

3°

Na verdade as questões de inconstitucionalidade enunciadas pelo recorrente formas as seguintes:

A inconstitucionalidade da interpretação que foi extraída pelo Tribunal "a quo" do disposto no art. artigos do CP, art. 120º, n.º2, al. d) e 379.º, n.º l, al. c) do Código de Processo Penal, e art. 43.º e 50.º do RGCO em manifesta violação do disposto no art. 22 e 322 n2 10 da Constituição da Républica Portuguesa.

Do mesmo a inconstitucionalidade da interpretação que foi extraída pelo Tribunal "a quo", do disposto na alínea a) do art. 20 n° 4 da lei n2 50/2006 de 29 de Agosto, na redacção dada pela Lei n° 89/2009 de 31 de Agosto, por violação do principio da proporcionalidade ínsito no art. 22 e 182 da Constituição da Républica Portuguesa.

4o

Relativamente à primeira questão, considerou-se na douta decisão sumária que a mesma não reveste a necessária natureza normativa modeladora de um recurso de constitucionalidade válido, contudo a recorrente não subscreve tal entendimento.

5°

Com efeito a interpretação extraída pelo tribunal "a quo" do disposto no art. art. 41.°, 43.° e 50.º do RGCO, e art. 49.° do LQCOA, pela qual a autoridade administrativa não estava, em concreto, vinculada à produção da requerida prova pericial constituiu uma clamorosa afronta os princípios do Estado de Direito, princípio da garantia de defesa, ínsitos nos arts. 2.º e 32.º n.º 10 da Constituição da Républica Portuguesa, pelo que está ferida de inconstitucionalidade material.

6o

Assim, as normas jurídicas previstas nos art. 41-, 43.º e 50 do RGCO, e art. 49.º do LQCOA, constituem normas que revestem a necessária natureza normativa, as quais determinam que devem ser produzidos os meios de prova requeridos pela recorrente, e que ao assim não ter sido, a interpretação de tais normas nos termos vertidos na douta sentença prolatada pelo Tribunal de l.º instância e secundada pelo Douto acórdão prolatado pelo Tribunal "a quo", constitui uma clamorosa violação dos princípios do Estado de Direito, princípio da garantia de defesa, ínsitos nos art. 2.º e 32.º n.º 10 da Constituição da Républica Portuguesa, pelo que está ferida de inconstitucionalidade material.

7°

Aliás, no douto acórdão recorrido não deixa de se fazer referência a esta problemática quando se consigna que:

«Ora, não podem subsistir dúvidas de que, no âmbito do direito de defesa do arguido, se inclui o direito de requerer a realização de diligências de prova, cfr. artigo 50.º do RGCO e artigo 32.º, n.º 10 da CRP. »

E mais adiante,

« Mas, a autoridade administrativa carece de fundamentar a não realização de diligências de prova que lhe sejam requeridas, uma vez que o processo de contraordenação está sujeito ao princípio da legalidade, havendo que ser respeitado o direito de defesa do arguido, cfr. artigo 43.º do RGCO, artigo 97.º, n.º 5 do CPP, ex vi do artigo 41.º, n.º 1 do RGCO e artigos 266.º e 268.º da CRP. Neste sentido, vide, v.g., Ac. RE de 06.11.2018, processo 22/18.5T8ETZ.El, e Ac. RG de 25.03.2019, processo 674/18.6T8EPS.G1, disponíveis em www.dgsi.pt.»

E mais a diante,

«Outrossim, ao contrário do aventado pela recorrente, as referidas normas, na interpretação que delas fez o tribunal recorrido e que aqui sufragamos, não restringe em medida inadmissível o direito de defesa do arguido, não sendo, pois, inconstitucionais por violação do disposto no artigo 32.º, n.º 10 da CRP.»

8o

Por conseguinte resulta manifesto que a interpretação e aplicação operada pelo tribunal "a quo" das normas jurídicas previstas nos art. 41.º, 43.º e 50 do RGCO, e art. 49.º do LQCOA, conformam uma dimensão normativa suscetível de ser sindicada em sede de recurso de inconstitucionalidade, nos termos requeridos pela recorrente.

9º

Aliás o Tribunal " a quo" não deixou de conhecer e de se pronunciar sobre a invocada inconstitucionalidade de tais normas no confronto com o disposto no art. 32.º n.º 10 da CRP.

10°

Deste modo, salvo sempre melhor entendimento, não pode a recorrente conformar-se com a douta decisão sumária, quando nela se refere que «a recorrente não enuncia qualquer regra abstraía e de pendor aplicativo potencialmente genérico» porquanto se considerar que a enunciação precisa e clara das referidas normas jurídicas, nos termos em que o foram, constituo objecto e parâmetro normativo suscetível de ser sindicado em sede de recurso de inconstitucionalidade, nos termos do art. 70° n° 1 al. b, da LTC.

11°

Relativamente á questão suscitada na alínea b) a norma cuja inconstitucionalidade de pretende seja conhecida corresponde á alínea b) do n° 4 do art. 22° da Lei n° 50/2006 de 29 de agosto, apesar de, por lapso de escrita, se ter feito referência á alínea a), erro do qual nos penitenciamos.

12°

A este propósito alegou-se em sede de recurso junto do Tribunal da Relação de Guimarães, o seguinte:

A censura que lhe foi feita com a aplicação da coima única de € 24.000,00 é totalmente desproporcionada.

Entende a aqui arguida, salvo melhor opinião, que é inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, a alínea a) do art. 20 n° 4 da lei n.º 50/2006 de 29 de Agosto, na redacção dada pela Lei n° 89/2009 de 31 de Agosto, ao estabelecer como montante mínimo de coima 24 mil Euros (Vide neste sentido, Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, 09-12-2009, proc. 79/09.OTBCBR.Cl, Relator João Trindade, in).

13°

O Tribunal "a quo" sobre tal questão da apontada inconstitucionalidade, pronunciou-se nos seguintes moldes:

«3.5- A recorrente suscitou a inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade, da norma do artigo 20.º, n.º 4, al. b) da Lei n.º 50/2006, de 29.08, na redação que lhe foi introduzida pela Lei n.º 89/2009, de 31.08, ao estabelecer 24.000,00 euros, como montante mínimo da coima.

Importa salientar que a norma do artigo 20.º, n.º 4.º. al. b).º, da Lei n.º 50/2006, de 29.08, que estabelece como montante mínimo a coima de 24.000,00 euros, resulta das alterações introduzidas ao referido diploma não pela Lei n.º 89/2009, de 31.08, mas antes pela Lei n.º 114/2015, de 28.08, a qual, para além do mais, desceu o valor mínimo da referida coima de 38.500,00 euros para o referido valor de 24.000,00 euros.»

14°

Por conseguinte, com ressalva do erro de escrita, foi enunciada de modo adequado e claro qual é a norma jurídica cuja inconstitucionalidade se invocou, e consequentemente considera-se suficientemente cumprido o ónus previsto no art. 72.º n.º 2 da LTC.

15°

Assim, a douta decisão sumária, ou decidir como decidiu não conhecer do objecto do recurso, enferma de manifesta nulidade, por errada aplicação do disposto no art. 72° n° 2 e 78-A n° 1 do LTC, pelo que deverá, em conferência, ser revogada e substituída por outra que conheça do objecto do recurso nos termos do art. 70° n° 1, al. b) da LTC, e ordene o prosseguimento dos autos, com a notificação do recorrente para produzir alegações.

16°

O recorrente goza da faculdade de apresentar reclamação para a conferência, de modo que, sobre a douta decisão sumária venha a ser prolatado acórdão nos termos do art. 78-A, n° 3 e 5 da LTC.

[…]” (cfr. fls. 199 a 201).

1.2.4. O Ministério Público pronunciou-se a fls. 208 a 211 no sentido do indeferimento da reclamação.

Cumpre apreciar e decidir a reclamação.

II – Fundamentação

2. A decisão reclamada pronunciou-se no sentido do não conhecimento do objeto do recurso, considerando que a primeira questão de inconstitucionalidade enunciada no requerimento de interposição de recurso carece de dimensão normativa e que, por sua vez, a segunda questão não correspondia à ratio decidendi da decisão recorrida.

Como decorre do regime previsto na LTC e é, igualmente, entendimento firmado por este Tribunal Constitucional, a reclamação para a conferência, prevista no n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, tem por finalidade primordial “fazer sindicar colegialmente a decisão tomada pelo relator, tendo em conta os pressupostos que se verificavam à data em que tal decisão foi proferida e não outros que, entretanto, possam eventualmente ter surgido” (cfr. Acórdão 548/07, disponível para consulta em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/home.html).

Quer isto dizer que cabe à Conferência, nesta sede, cotejar os fundamentos vertidos na decisão sumária, por referência aos pressupostos e aos elementos constantes dos autos, à data da prolação daquela decisão, em particular, do teor do requerimento de interposição de recurso, e o cumprimento pelo recorrente dos requisitos formais previstos no artigo 75.º-A, da LTC.

Como doutamente apontou o Ministério Público, no seu parecer, a Recorrente não invoca, na presente reclamação, qualquer fundamento original, que não tenha sido devidamente sopesado na decisão reclamada, apto a colocar em crise as conclusões ali vertidas.

Na verdade, com respeito à primeira questão de inconstitucionalidade, a Recorrente apenas expressa a sua discordância com o entendimento perfilhado na decisão reclamada, mas não alega argumentos que não tenham já sido devidamente cotejados.

No que concerne à segunda questão, muito embora venha agora a Recorrente invocar que incorreu num lapso de escrita ao anunciar o dispositivo legal efetivamente aplicado, importa reiterar, uma vez mais, que a aferição do preenchimento dos pressupostos se faz por referência ao teor do requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade. Ali fez-se referência a um dispositivo legal distinto do que foi aplicado no acórdão recorrido, sendo certo que, como se assinala na decisão reclamada, a Recorrente não especificou qual a interpretação normativa extraível do preceito legal que pretendia que fosse apreciada por este Tribunal. Tal óbice mantém-se e não logrou ser ultrapassado por qualquer argumento avançando na reclamação.

*

Pelo exposto, à falta de razões e argumentos jurídicos que sustentem entendimento diverso, resta remeter para a fundamentação da decisão reclamada, que acima se transcreveu, por se manter válida e acertada às circunstâncias do caso, com o consequente e necessário indeferimento da reclamação.

III – Decisão

3. Face ao exposto, decide-se indeferir a reclamação deduzida pela Recorrente A., S.A., mantendo-se a decisão reclamada de não conhecimento do objeto do recurso por si interposto nos presentes autos.

Custas pela Recorrente, ora Reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 7.º do mesmo diploma), sem prejuízo do benefício do apoio judiciário que lhe haja sido atribuído nos presentes autos.

Lisboa, 18 de outubro de 2022 – José João Abrantes – José António Teles Pereira – Pedro Machete