Constitutional Court dismisses challenge to administrative suspension rule, upholding legislative balance of interests.

Acórdão 8/95

ACÓRDÃO Nº 8/95

Procº. nº. 548/93

2ª. Secção

Rel. Cons.: Sousa e Brito

Acordam, na 2ª. Secção do Tribunal Constitucional:

1. A., Sargento-Ajudante da extinta Guarda Fiscal, requereu, junto do Supremo Tribunal Admi­nistrativo, a suspensão da eficácia do despacho de 23 de Março de 1993, do Ministro da Administração Interna (MAI), que, na sequên­cia de processo disciplinar que lhe foi instaurado, determinou a respectiva passagem à situação de "separação de serviço", nos termos do artº. 32.º, do Regulamento de Disciplina Militar.

Alegou, para o efeito, a verificação de todos os requisitos constantes das várias alíneas do n.º 1 do artigo 76º. do DL n.º 267/85, de 16 de Julho, Lei do Processo dos Tribunais Administrativos (LPTA), acrescentando, porém, ser materialmente inconstitucional o teor da alínea b), do n.º1 do referido artigo 76.º, por violação do disposto nos artigos 18.º, n.º 2 e 32.º, nºs. 4 e 5, conjugado com o n.º 2 do artigo 205.º, todos da Cons­tituição.

2. Respondeu o MAI, pugnando pela não concessão da suspen­são, por não verificação dos requisitos constantes das alí­neas a) e b), do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA.

3. A 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo, atra­vés de Acórdão proferido em 9/6/93 (fls. 96/99), indeferiu a re­querida suspensão - por entender não verificado o requisito nega­tivo da alínea b), do nº. 1 do artigo 76º. da LPTA - expendendo, quanto à alegada inconstitucionalidade da mesma alínea b), o se­guinte:

" O requerente invoca a inconstituciona­lidade material da alínea b) do nº. 1 do artº. 76º da L.P.T.A., que contraria os artº.s 18º nº. 2 e 32º nº.s 4 e 5 conjugados com o artº. 205º nº. 2, da Constituição da República.

O artº. 18º nº. 2 estabelece que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e ga­rantias nos casos expressamente previstos na Constituição.

Acontece que nenhum princípio ou norma constitucional garantem a suspensão da eficá­cia dos actos administrativos que por isso terá de ser concedida nos precisos termos legais, isto é, do artº. 76º nº. 1 da L.P.T.A..

O artº. 32º, designadamente os nº.s 4 e 5. tratam das garantias em processo criminal e não tem aplicação em processo contencioso.

Os direitos e garantias dos administrados estão referidos no artº. 268º, entre eles re­curso contencioso contra actos administrativos lesivos e acesso à justiça administrativa.

O artº. 205º nº. 2 estabelece que na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e priva­dos.

Nenhuma desta normas é contrariada pelo disposto no artº. 76º nº. 1 da L.P.T.A..

Não se verifica, assim, a alegada incons­titucionalidade.

Dir-se-á ainda que o pedido de suspensão da eficácia é julgado pelos tribunais, com garantia do contraditório, como neste caso. "

4. Inconformado recorreu o requerente para este Tribunal, ao abrigo do disposto nos artigos 280º., nº. 1, alínea b), da Constituição e 70º., nº. 1, alínea b) da Lei nº. 28/82, de 15 de Novembro (LTC), indicando ter suscitado no requerimento inicial a inconstitucionalidade da alínea b), do artigo 76º. da LPTA: " ... por violação dos princípios constitucionais da igualdade, da pro­porcionalidade, da justiça e da imparcialidade e das normas cons­titucionais integrantes dos nºs. 1, 2 e 3 do artº. 18º., nºs. 2, 4 e 5 do artº. 32º., nº. 2, do artº. 266º. e bº. 5 do artº. 268º., todos da Constituição da República ".

Admitido o recurso, alegou neste Tribunal o recor­rente, frisando:

" .... não pode desligar-se o direito ao recurso contencioso do mecanismo que lhe per­mite torná-lo eficaz em caso de vencimento.

Ora, no caso vertente, a norma cuja declaração de inconstitucionalidade material se peticiona ( artº 76º, nº 1, alínea b) do Dec.-Lei 267/85 de 16 de Julho ) impede o pró­prio cumprimento do dispositivo constitucional consagrado no artº 268, nºs 3, 4 e 5 da C.R.P..

Pois que, se com este preceito se preten­de garantir o direito de oposição dos administrados contra os actos da Administra­ção, ou seja, contra a própria Administração, não pode ser esta, através de acto unilateral da entidade recorrida, a impedir a suspensão de um acto que ela própria tem interesse di­recto em impôr.

Nem seria preciso invocar-se o princípio de proporcionalidade que visa impedir a acção discricionária da Administração, basta apenas, a nosso ver, invocar os princípios da igualda­de, da justiça e da imparcialidade para se concluir pela violação que tal norma faz ( artº 76º, nº 1, alínea b) do Dec.-Lei 267/85 de 16 de Julho ) aos direitos materiais nos artºs 18º, nºs 1, 2 e 3, 32º. nºs 2, 4 e 5, 205º, nº 2, 266º, nº 2 e 268ºº, nºs 3, 4 e 5, da Constituição da República.

Nem se diga, como se faz no Douto Acórdão recorrido, que o pedido de suspensão da eficá­cia é julgado pelos Tribunais com garantia do contraditório.

É que sobre o requisito negativo da alí­nea b) do nº 1 do artº 76º do Dec.-Lei 267/85, de 16 de Julho nenhum contraditório pode ser exercido, já que basta a afirmação, por si fundamentada, de uma das partes, para, automa­ticamente, sem intervenção de julgador ou de agente imparcial, o requerente ver negado pro­vimento à pretensão. "

Apresentou, também, o MAI, alegações em que conclui:

" 1ª A questão que o Recorrente suscitou perante o STA não foi a da violação dos artºs 266º, nº 2, e 268º, nºs 3, 4 e 5, da Consti­tuição da República Portuguesa e, por isso, face ao disposto no artº 71º da Lei nº 28/82, não pode suscitá-la no presente recurso.

2ª Assim, o âmbito deste recurso deve ser restringido à análise da alegada ofensa dos artºs 18º, nº 2, e 32º, nºs 4 e 5, conjugados com o artº 205º, nº 2, todos da Constituição da República Portuguesa.

3ª A suspensão de eficácia dos actos administrativos é um instituto concedido pela lei ordinária e não pela Constituição, que não decorre do direito de acesso aos tribunais nem do direito de recurso contencioso.

4ª O artº 76º, nº 1, al. b), do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, não ofende nenhum preceito constitucional. "

Respondeu, finalmente, o recorrente à questão prévia suscitada pelo MAI, defendendo não se encontrar o Tribunal Cons­titucional "vinculado à indicação das normas ou dos princípios constitucionais que o recorrente entende terem sido violados, mas tão só à fiscalização constitucional da norma con­creta cuja constitucionalidade se argui ".

Corridos os pertinentes vistos, cumpre decidir as questões (prévia e de fundo) suscitadas no presente recurso.

II

FUNDAMENTAÇÃO

Questão Prévia:

5. A questão de constitucionalidade colocada pelo recor­rente ao Supremo Tribunal Administrativo, no requerimento de sus­pensão, era a da inconstitucionalidade material da alínea b), do nº. 1 do artigo 76º. da LPTA, por violação do artigo 18º., nº. 2 da Constituição (restrição de direitos sem expressa previsão constitucional e para além do necessário à salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos), e por violação dos artigos 32º., nºs. 4 e 5, conjugado com o nº. 2 do 205º. da Constituição (negação do exercício do contraditório e atribuição a uma das partes - no "conflito de interesses" - do poder de decidir a seu favor "com base em argumentos de opor­tunidade ou conveniência próprias").

O Acórdão recorrido desatendeu estas invocadas in­constitucionalidades, referindo a propósito não existir garantia constitucional de suspensão da eficácia dos actos administrati­vos, devendo esta ser concedida, "nos precisos termos legais", isto é, os descritos no artigo 76º., nº. 1 da LPTA.

Nas alegações para este Tribunal, acrescentou o re­corrente a violação, pela referida alínea b) do nº. 1 do artigo 76º., além das disposições constitucionais indicadas no requeri­mento inicial, também das constantes dos artigos 266º., nº 2 e 268º., nºs 3, 4 e 5.

Significará isto, como defende o MAI, que o Tribunal Constitucional apenas pode analisar a alegada ofensa das normas constitucionais invocadas no requerimento inicial ?

A resposta não pode deixar de ser negativa.

É certo que o recurso de decisões judiciais para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 71º., nº. 1 da LTC, se restringe "à questão da inconstitucionalidade (...) susci­tada". Porém, como prescreve o artigo 79º-C da LTC, só podendo o tribunal julgar inconstitucional a norma que a decisão recorrida aplicou, "pode fazê-lo com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais (...) diversos daqueles cuja violação foi invocada ".

Lendo conjugadamente ambas as disposições de proces­so constitucional, temos que: o artigo 71º. subtrai à apreciação do Tribunal Constitucional, no que aqui releva, questões (even­tualmente suscitadas no processo) que se não prendam com a in­cons­titucionalidade suscitada; e o artigo 79º-C, em matéria de poderes de cognição, confina o objecto da decisão de constitucionalidade à norma concreta aplicada ou recu­sada, mas com base numa análise global da constitucionalidade dessa norma, análise esta não vinculada aos princípios constitu­cionais discutidos pelas partes no processo.

Significa isto que o Tribunal, na sindicância da constitucionalidade da alínea b) do nº. 1 do artigo 76º. da LPTA, não está ( e não irá estar ) vinculado às referências do recor­rente aos artigos 18º., nº. 2, 32º., nºs. 4 e 5 e 205º., nº. 2 da Constituição.

Aliás, a referência constante do Acórdão impugnado à não existência de princípio ou norma constitucional garantindo a suspensão da eficácia de actos administrativos, suscita problemas que estão claramente para além dos referidos pelo aqui recorrente no seu requerimento inicial.

Resolvida esta questão processual prévia, importa analisar a ...

Questão de Fundo:

6. Esta configura-se como apreciação da conformidade ou não ao texto constitucional de uma norma - alínea b), do nº. 1 do artigo 76º. da LPTA - que sujeita o decretamento judicial da suspensão de eficácia de um acto administrativo ao requisito de inexistência, com a suspensão, de "grave lesão do interesse pú­blico".

Como resulta da decisão recorrida, tal norma foi efectivamente aplicada, sendo certo ter-se indeferido a suspensão por se entender que a manutenção ao serviço da Guarda Fiscal, do aqui recorrente, determinava (v. fls. 98 v.) grave lesão do inte­resse público.

A conformidade à Constituição dos requisitos elenca­dos no nº 1 do citado artigo 76º., foi recentemente afirmada nesta 2ª. Secção (Acórdão nº. 631/94), tomando como re­ferência o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, generica­mente consagrado no artigo 20º. da Lei Fundamental e, no que tan­ge às garantias dos administrados, particularizado nos nºs. 4 e 5 do artigo 268º..

A este respeito ( integração, ou não, do instituto da suspensão no direito constitucional à tutela jurisdicional ) têm-se confrontado na jurisprudência deste Tribunal dois entendi­mentos.

Um deles - expresso, por exemplo, no Acórdão 173/91 (DR-II, 6/9/91) - aponta no sentido da suspensão jurisdicio­nal da eficácia dos actos administrativos não se configurar "como uma faculdade co-natural à garantia constitucional do recurso contencioso", nem se apresentar "como um pressuposto necessário desta".

Um outro entendimento - que se tem expressado através de algumas declarações de voto - defende que o direito de acesso aos tribunais pressupõe a faculdade de obtenção da sus­pensão judicial de eficácia de actos administrativos, como se referiu na declaração de voto do ora relator, formulada no Acórdão nº 173/91:

" O direito de defesa judicial dos direi­tos e interesses legítimos, genericamente con­sagrado no artigo 20º., nº. 2, e, quanto à defesa contra actos administrativos, no nº. 3 do artigo 268º., inclui o direito à suspensão da eficácia desses actos nos termos da lei geral.

A atribuição de bens à realização de fins das pessoas é efectuada pelo direito através do reconhecimento normativo de direitos sub­jectivos e de interesses legítimos. A eficá­cia da ordem jurídica subjectiva assim criada depende da disponibilidade pelos titulares desses direitos e interesses do direito da sua defesa judicial. Esta defesa não será, por sua vez, efectiva em muitos casos, se ao titu­lar do direito ou do interesse legítimo não forem atribuídos, além do direito de acção, outros meios cautelares que visam igualmente garantir a possibilidade de reclamação dos fins a que os bens são juridicamente afecta­dos. Uma aplicação desta exigência instrumen­tal é expressa pelo artigo 8º. do Código de Processo Civil, quando diz que 'a todo o di­reito corresponde uma acção destinada a fazê-lo reconhecer em juízo ou a realizá-lo coercivamente, bem como as provi­dências necessárias para acautelar o efeito útil da acção'. É sabido que a autonomização do direito processual se fez à custa da cor­respondência romanística entre direito e acção e é certo que a Constituição não dissolve o direito de defesa judicial em tantos direitos de defesa acessórios quantos os direitos sub­jectivos. Mas o princípio da garantia judi­cial efectiva dos direitos tem certamente as­sento constitucional no artigo 20º., e a insu­ficiência em muitas situações do simples di­reito de acção envolve a exigência constitu­cional de providências cautelares expressa no artigo 2º. do Código de Processo Civil. O próprio artigo 20º., consagra expressamente outros corolários daquele princípio, o qual se refere, não apenas aos direitos subjectivos, mas também a interesses legítimos, e que são os direitos a apoio judiciário na insuficiên­cia económica, a informação e consulta jurídi­cas e ao patrocínio judiciário.

É neste contexto que se deve considerar a garantia constitucional de recurso contencioso dada pelo artigo 268º., nº. 3 (da 1ª revisão constitucional, hoje nº. 4), aos interessados, com fundamento em ilegalidade, contra quais­quer actos administrativos definitivos e exe­cutórios, independentemente da sua forma, a que na revisão de 1989 se acrescentou - só explicitamente - garantia dada aos adminis­trados de acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legal­mente protegidos (nº. 5). É claro que o refe­rido nº. 3 não representou nunca uma restri­ção, no âmbito da justiça administrativa, do princípio da efectividade da defesa judicial dos direitos e interesses legítimos, consagra­do no artigo 20º.. Tratava-se antes de uma aplicação deste, melhor explicitado em 1989. Daqui se conclui que, tal como o direito de acção civil, garantindo o efeito útil deste último, assim o direito à suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos vem ga­rantir a efectividade dos direitos subjectivos materiais e dos interesses legítimos, que são ameaçados pela execução imediata dos actos administrativos impugnados em recurso conten­cioso. Em ambos os casos se trata de uma exi­gência constitucional, que a legislação ordi­nária se limita a concretizar.

..............................................

Nada disto implica uma opção unilateral dos administrados e contra a Administração Pública, nem que o regime constitucionalmente necessitado da garantia não estabeleça um equilíbrio entre os interesses públicos e pri­vados em conflito, segundo critérios de justi­ça distributiva. Uma solução deste tipo é precisamente a da lei geral em vigor (artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), segundo a qual a suspensão só pode ser discu­tida se a execução do acto causar provavelmen­te prejuízo de difícil reparação para o reque­rente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso, se a suspensão não determinar grave lesão do interesse públi­co e se do processo não resultarem fortes in­dícios da ilegalidade da interposição do re­curso. Há aqui uma margem deixada à valoração jurisprudencial dos interesses concretos em presença que não pode ser suprimida - deixa-se imprejudicada a possibilidade de formulação genérica de critérios valorativos. "

Nestes termos, qualquer que seja o entendimento, a disposição aqui constitucionalmente impugna­da, dando, como se referiu, conteúdo a uma ponderação judicial entre o interesse do requerente e o interesse público, situa-se no âmbito da "liberdade conformativa do legislador estabelecer requisitos" de suspensão da eficácia dos actos administrativos, preservando o conteúdo essencial da garantia estabelecida nos nºs. 4 e 5 do artigo 268º. da Constituição (Acórdão 303/94, pu­blicado no DR-II de 27/8/94). Acrescentar-se-á, aliás, que do carácter constitucionalmente lícito da ponderação de interesses estabelecida pelo artigo 76º., nº. 1 da LPTA decorre a improce­dência dos argumentos que o recorrente reporta ao artigo 18º. da Constituição.

7. Da mesma forma, essa ponderação de interesses subja­cente à norma questionada - e tendo agora presentes as referên­cias do recorrente ao artigo 32º. da Constituição (compreensíveis apenas se se vir na suspensão de eficácia de uma acto de aplica­ção de uma sanção administrativa, ainda, uma manifestação de um "procedimento sancionatório", v. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 3ª. Ed., Coimbra 1993, pág. 208 e 947) - essa ponderação de interesses, dizía­mos, não retira ao processo de suspensão de eficácia a natureza de "processo justo", designadamente com todas as garantias de exercício do contraditório. Neste contexto, aliás, a referência do recorrente a que a verificação do requisito em causa ocorre "sem intervenção do julgador ou de agente imparcial", é incompre­ensível, estando, como está, em causa uma decisão judicial que, precisamente, verificou se esse requisito existia ou não.

Igualmente, com a alegada violação dos princípios constitucionais da igualdade e proporcionalidade, não se vê (e o recorrente nada de concreto adianta a propósito) como uma norma que se limita a promover uma ponderação (judicial) entre o inte­resse público e o interesse pessoal do requerente da suspensão, pode implicar qualquer diversidade arbitrária de tratamento ou pôr em causa qualquer das vertentes caracterizadoras dos princí­pio da proporcionalidade (v. o Acórdão nº. 103/87, BMJ 363, 314).

Não se verificando a inconstitucionalidade suscitada improcede, necessariamente o recurso.

III

DECISÃO

8. Assim, negando-se provimento ao recurso, confirma-se, no que ao julgamento de constitucionalidade respeita, a decisão recorrida.

Lisboa, 11 de Janeiro de 1995

José de Sousa e Brito

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

Guilherme da Fonseca

José Manuel Cardoso da Costa