Portuguese Constitutional Court upheld the constitutionality of a traffic fine for unpaid parking fees.

Acórdão 308/94

ACÓRDÃO Nº 308/94

Proc. nº 407/92

2ª Secção

Relator: Cons. Luís Nunes de Almeida

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - RELATÓRIO

Daquela decisão, recorreu o Ministério Público para o Tribunal Constitucional. Nas alegações aqui apresentadas, concluiu não serem inconstitucionais aquelas normas, na parte em que estabelecem a multa contravencional de 2.000$00 a 10.000$00 para a falta de pagamento da taxa de estacionamento aí referida, pelo que pediu que se conceda provimento ao recurso.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

II - FUNDAMENTOS

2 - É objecto do presente recurso a apreciação da constitucionalidade das normas do artigo 14º, nº 3, alínea m), e nº 7 do Código da Estrada (este nº 7, na parte em que fixa o montante da multa correspondente à infracção prevista naquela alínea), na redacção introduzida pelo Decreto Regulamentar nº 32/85, de 9 de Maio.

De facto, embora a decisão recorrida também refi­ra outros números do artigo citado, somente recusou a aplicação do nº 7, relativamente às zonas de estacionamento de duração li­mitada, por ser essa a infracção de que o arguido vinha acusado.

A redacção das disposições em causa do referido artigo 14º é a seguinte:

3. É proibido estacionar:

...

m) Em zonas de estaciona­mento de duração limitada sem pagar a respectiva taxa de utilização.

...

7. A infracção ao disposto nes­te artigo será punida com a multa de 1.000$00 a 5.000$00 para o estacio­namento em local de paragem proibi­da, de 3.000$00 a 15.000$00 quando se trate de estacionamento de noite nas faixas de rodagem fora das loca­lidades, e de 400$00 a 2.000$00 para as restantes contravenções ao dis­posto no referido artigo.

Nos casos da alínea m) do nº 3 e do nº 8, ao montante da multa a­crescerá sempre o montante da taxa de utilização porventura em dívida, a ser remetida à câmara municipal respectiva.

Os montantes das multas previstas neste nº 7 fo­ram elevados para o quíntuplo, pelos artigos 1º e 9º do Decreto-Lei nº 240/89, de 26 de Julho. Assim, a multa relativa à in­fracção citada passou a ser de 2.000$00 a 10.000$00.

3. Segundo a decisão recorrida, ao introduzir aquele nº 3, alínea m), bem como os nºs 7 a 11 do artigo 14º do Código da Estrada, o Decreto Regulamentar nº 32/85 criou um novo tipo de ilícito contravencional, com a correspondente sanção. Mas a Assembleia da República tem reserva (se bem que relativa) de competência legislativa, no que se refere à definição dos­ actos ilícitos (crime, contravenção e contra-ordenação), bem como das respectivas penas, medidas de segurança e respectivos pressu­postos.

Assim, o Governo somente poderia legislar sobre aquela matéria mediante autorização legislativa da Assembleia da República - autorização que, no caso, não existiu, nem foi sequer solicitada.

Por outro lado, e ainda segundo a mesma decisão, não pode incluir-se na competência regulamentar do Governo a cri­ação de novas contravenções, pelo que o artigo 202º, alínea c), da Constituição, referido no preâmbulo do Decreto Regulamentar nº 32/85, não pode servir de fundamento às disposições em causa.

Conclui, assim, «pela inconstitucionalidade da alínea m) do nº 3 do artigo 14º do C.E., bem como dos seus n.ºs 7 a 11 (pelo menos, e relativamente ao nº 7, no que se refere às zonas de estacionamento de duração limitada)».

4. Nas suas alegações de recurso, o Ministério Público louva-se na jurisprudência do Tribunal Constitucional, segundo a qual é da competência concorrente da Assembleia da Re­pública e do Governo definir, alterar e eliminar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade. Uma vez que à con­travenção em causa apenas corresponde pena de multa, as disposi­ções legais que a introduziram não violam a Constituição, desi­gnadamente o seu artigo 168º, nº 1, alíneas c) e d). Acrescenta, por outro lado, que a alteração do artigo 14º do Código da Estra­da por diploma regulamentar não viola o preceituado no artigo 115º, nº 5, da Constituição.

5. É o seguinte o teor das disposições pertinen­tes do artigo 168º da Constituição:

1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:

...

b) Direitos, liberdades e ga­rantias;

c) Definição dos crimes, pe­nas, medidas de segurança e res­pectivos pressupostos, bem como pro­cesso criminal;

d) Regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo;

6. Interpretando estes preceitos da Lei Fundamen­tal, o Tribunal Constitucional já tomou posição quanto aos limi­tes da competência normativa concorrente da Assembleia da Repú­blica e do Governo em matéria de crimes, contravenções e contra- -ordenaçãoes. Tais limites foram sintetizados nos seguintes termos no Acórdão nº 56/84 (Diário da República, I série, de 9 de Agos­to de 1984):

É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo auto­rização ao Governo (e admitindo hi­poteticamente a subsistência consti­tucional da figura da contravenção):

a) Definir crimes e penas em sentido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos consti­tutivos do facto típico, de extin­guir modelos de crime, de desqualificá-los em contravenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito positivo;

b) Legislar sobre o regime ge­ral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos processos;

c) Definir contravenções puní­veis com pena de prisão e modificar o quantum desta.

É da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo (e na mesma linha de hipotética so­brevivência constitucional do tipo contravencional):

a) Definir, dentro dos limites do regime geral, contravenções não puníveis com pena restritiva de li­berdade e contra-ordenações, alterar e eliminar umas e outras, e modifi­car a sua punição;

b) Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de li­berdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei nº 433/82.

Note-se que este entendimento do Tribunal Consti­tucional assenta, desde logo, na convicção de que estas penas de multa assim fixadas em diploma não parlamentar nem parlamentar­mente autorizado são inconvertíveis em prisão - só assim se podendo dizer com propriedade que uma pena contravencional não é restritiva da liberdade. Efectivamente, o Tribunal Constitucio­nal, no Acórdão nº 188/77 (Diário da República, 2ª Série, de 5 de Agosto de 19877), e no Acórdão nº 97/88 (Diário da República, 2ª Série, de 22 de Agosto de 1988) já considerou revogado o artigo 123º do Código Penal de 1886, relativamente às próprias contra­venções. Conforme aí se expôs, embora o artigo 7º do Decreto-Lei nº 400/82, de 23 de Setembro, tivesse disposto que se mantêm em vigor «as normas de direito substantivo e processual relativamen­te a contravenções», acrescentou que «aos limites da multa e à prisão em sua alternativa aplicam-se, porém, as disposições do novo Código Penal». Como neste novo Código Penal só há lugar à fixação de prisão alternativa quanto a penas fixadas em dias de multa e não em quantia determinada, segue-se daí que estas últi­mas são inconvertíveis (como, aliás, é jurisprudência constante do Supremo Tribunal de Justiça).

A esta luz, a criação da contravenção do artigo 14º, nº 3, alínea m), do Código da Estrada, inscreve-se na compe­tência concorrente da Assembleia da República e do Governo, uma vez que a pena estabelecida no nº 7 (multa de 2.000$00 a 10.000$00, segundo a actualização já referida), sendo inconvertí­vel em prisão, não é restritiva da liberdade.

Ao criar a contravenção em causa, o Governo não invadiu, pois, a reserva relativa de competência da Assembleia da República.

7. Resta examinar a outra questão levantada pelo Tribunal de Mafra: se, ao alterar o artigo 14º do Código da Es­trada por decreto regulamentar, o Governo não terá desrespeitado a Constituição.

A este propósito, o Tribunal recorrido pondera o seguinte:

A criação de uma nova contra­venção não é seguramente matéria regulamentar.

Na verdade, na definição de Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, págs. 95 e 96, 10ª edição, entende-se por regu­lamento a "norma jurídica de ca­rácter geral e execução permanente dimanada de uma autoridade adminis­trativa sobre matéria própria da sua competência", distinguindo-se o re­gulamento da lei, pelas razões se­guintes:

"a) o regulamento só pode esta­tuir na medida em que a lei lho con­sinta - dentro dos limites por ela marcados - ; ou para execução das suas normas; ou sobre as matérias por ela abandonadas;

b) o regulamento não vale em tudo aquilo que contrariar o dispos­to na lei que executa ou a cuja som­bra nasce."

Assim sendo, há que concluir que não pode caber a um mero decreto regulamentar a criação de um novo tipo de infracção, nem a consequente punição para tal comportamento (tal decreto poderia apenas regulamentar, de forma a tornar exequível a perse­guição de tal ilícito).

É o seguinte o teor do artigo 115º da Lei Funda­mental:

1. São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.

2. As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo do valor reforçado das leis orgânicas e da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.

...

5. Nenhuma lei pode criar ou­tras categorias de actos legislati­vos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, mo­dificar, suspender ou revogar qual­quer dos seus preceitos.

6. Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regula­mentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independen­tes.

7. Os regulamentos devem indi­car expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a compe­tência subjectiva e objectiva para a sua emissão.

O Código da Estrada foi aprovado pelo Decreto-Lei nº 39.672, de 20 de Maio de 1954. Ora o artigo 1º, § único, deste diploma permitia que o Código fosse alterado «por decretos sim­ples», salvo quanto a certas matérias que não interessa aqui dis­criminar. E, com base nesta disposição, foram introduzidas nume­rosas alterações: por exemplo, o artigo 14º foi completamente modificado pelo Decreto nº 837/76, de 29 de Novembro, e por sua vez o Decreto Regulamentar nº 32/85 veio alterar essa redacção de 1976, nomeadamente ao criar, nos seus nº 3, alínea m), e nº 7, a contravenção em causa.

É claro que o § único do artigo 1º do decreto-lei que aprovou o Código da Estrada contraria o disposto no artigo 115º, nº 5, da Constituição. Porém, esta última norma somente foi introduzida na revisão constitucional de 1982, e por isso a in­constitucionalidade é meramente superveniente, não afectando diplomas regulamentares anteriores a 1982 (sobre isto, v., desi­gnadamente, o Acórdão nº 303/85, in Diário da República, II sé­rie, de 10 de Abril de 1986, e o Acórdão nº 458/89, in Diário da República, II Série, de 30 de Janeiro de 1990).

A redacção do artigo 14º do Código da Estrada introduzida pelo Decreto 837/76 não merece, pois, nesta perspectiva, censura do pon­to de vista da constitucionalidade. Mas merecê-la-á a redacção introduzida pelo Decreto Regulamentar de 1985 ?

O Ministério Público responde negativamente a esta questão. Segundo alega, aquele artigo 14º, embora aprovado inicialmente por decreto-lei, sofreu uma «degradação» em acto regulamentar quando foi alterado pelo Decreto nº 837/76; e, por isso, quando foi novamente modificado pelo Decreto Regulamentar nº 32/85, não houve violação do artigo 115º, nº 5, da Constitui­ção, pois o Governo limitou-se a alterar por via regulamentar uma norma que tinha sido aprovada (na sua mais recente redacção) tam­bém por via regulamentar:

Se, antes da revisão constitu­cional de 1982, determinados precei­tos do Código da Estrada perderam a categoria e natureza de actos legis­lativos, sendo degradados em actos regulamentares, ao abrigo do (então válido) § único do artigo 1º do Decreto-Lei nº 39.672, nenhum vício de ilegalidade ou de inconstitucio­nalidade se comete se, mesmo após a entrada em vigor daquela revisão, tais preceitos (agora com categoria ou natureza regulamentar) forem mo­dificados (interpretados, integrados, suspensos ou revogados) por actos igualmente regulamentares, isto é, por actos com o mesmo nível hierár­quico. Foi o que sucedeu: o Decreto Regulamentar nº 32/85 , ao alterar o artigo 14º do Código da Estrada, altera um preceito que precedente­mente e pelo Decreto nº 837/76 havia sido objecto de deslegalização, isto é, um preceito de natureza regula­mentar é modificado por um acto igu­almente regulamentar.

Esta, aliás, foi a orientação adoptada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão nº 303/85 (cit.), no Acórdão nº 270/88 (Diário da República, II série, de 15 de Fevereiro de 1989), no Acórdão nº 389/89 (Diário da República, II série, de 17 de Maio de 1989), e no Acórdão 458/89 (Diário da República, II série, de 30 de Janeiro de 1990).

Em todos esses casos, o Tribunal examinou a cons­titucionalidade de alterações a normas do Código da Estrada que já haviam sido objecto de «deslegalização» ou «desgraduação» por diploma regulamentar validamente aprovado antes de 1982, ao abri­go da norma de competência do artigo 1º, § único, do Decreto‑Lei nº 39.672. E concluiu que, uma vez validamente alteradas por via regulamentar, essas normas ficaram «desgraduadas», pelo que podem ser depois novamente alteradas por decreto regulamentar sem ofen­sa do artigo 115º, nº 5, da Constituição.

8. Todavia, no presente caso, a questão não foi circunscrita à eventual violação do artigo 115º, nº 5, da Consti­tuição. Tal como o tribunal recorrido a coloca, ela não está pro­priamente em saber se um artigo do Código da Estrada, aprovado por decreto-lei, mas já «desgraduado», pode ser alterado por de­creto regulamentar. Está sobretudo em saber se um novo tipo contravencional, e a moldura sancionatória correspondente, podem ser estabelecidos por decreto regulamentar.

Ou seja: o Governo poderia criar aqui esta nova infracção contravencional, uma vez que não lhe corresponde sanção restritiva de liberdade, isto a admitir que a figura das contra­venções ainda tem cobertura constitucional. Mas poderia criá-la por decreto regulamentar, ou teria de criá-la por decreto-lei? É nestes termos que a questão aparece discutida.

Tradicionalmente, quer a definição de cada con­creto ílicito contravencional, quer a fixação da respectiva pena, sempre puderam ser efectuadas por regulamento, inclusivamente por regulamentos locais, como expressamente resultava do preceituado no artigo 486º do velho Código Penal de 1886. E o mesmo entendi­mento se manteve na generalidade da doutrina e na jurisprudência, após a entrada em vigor da Constituição de 1976.

Com a revisão constitucional de 1982, suscitou-se o problema de saber qual o destino, em geral, da figura das con­travenções. A este propósito, escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., anotação X ao artigo 168º, pág. 673):

Ao referir o ilícito de mera ordenação social, omitindo toda a referência à figura das contraven­ções (que era tradicional no direito português até ao Código Penal de 1982), a Constituição deixa entender claramente que ela desapareceu como tipo sancionatório autónomo, pelo que as contravenções que subsistirem (ou que forem ex novo criadas) têm de ser tratadas de acordo com a na­tureza que no caso tiverem (criminal ou de mera ordenação social).

Ora, dúvidas não restam que, no caso vertente, não deparamos com uma infracção com a ressonância ética suficien­te para poder ser qualificada como de natureza criminal. E, assim sendo, e também porque lhe não corresponde qualquer sanção priva­tiva ou restritiva da liberdade, o tratamento que lhe deve ser conferido há-de ser o correspondente às contra‑ordenações, para as quais a Constituição não exige a prévia definição do tipo e da punição concreta em lei parlamentar.

É bem verdade que, estabelecendo-se na Lei Funda­mental que cabe à Assembleia da República - ou ao Governo, quando por ela devidamente autorizado - legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social [artigo 168º, nº 1, alínea d)] e constando do Decreto‑Lei nº 433/82, de 27 de Outu­bro, que veio fixar esse regime geral, que «só será punido como contra-ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática» (artigo 2º), bem se poderia perguntar se não é hoje exigível a intervenção legisla­tiva para a definição e a punição em concreto de cada contra‑or­denação.

Tal solução, contudo, não se impõe, para além de se afigurar manifestamente contrária a todas as opções do legis­lador nesta matéria - assinale-se que se privaria o Governo, no exercício do poder regulamentar, e as autarquias locais, estas em qualquer caso, do poder de definir contra‑ordenações. Trata‑se, no fundo, de aqui reeditar, e com reforçados motivos, as razões que já anteriormente valiam para justificar a intervenção regula­mentar em matéria contravencional.

Neste sentido, assinalam, em anotação ao artigo 2º do Decreto-Lei nº 433/82, Manuel Lopes Rocha, Mário Gomes Dias e Manuel C. Ataíde Ferreira (Contra‑Ordenações, Escola Superior de Polícia, pág. 17):

Parece não haver dúvidas de que o preceito não exclui a possibilidade de os regulamentos da administração central e local criarem contra‑orde­nações e preverem as correspondentes coimas, desde que dentro dos limites da lei.

É esta, aliás, a opinião de da doutrina quanto às contravenções (Cf. J. de Sousa e Brito, "A lei penal na Constituição", nos Estudos sobre a Constituição, 2º Vol. pp 238 e segts; de Maia Gonçalves, "Código Penal Português na Doutrina e na Jurisprudência", 6ª ED., pág. 826; e, especificamente quanto às con­tra‑ordenações, o Parecer nº 4/81, da Comissão Constitucional, nos "Pa­receres da Comissão Constitucional", Vol. 14º, págs. 240 e segts.). Uma achega para esta doutrina poderá hoje ver-se no art. 168º, 1, alínea d), da Lei Fundamental embora o ar­gumento que daí pode tirar-se não seja, só por si, decisivo.

Historicamente, aliás, e entre nós, as coimas eram as sanções comi­nadas para as transgressões a postu­ras e regulamentos municipais (cf. Código Penal de 1886, art. 485º; Luís Osório, "Notas ao Código Pe­nal", Vol. 4º, notas ao art. 485º).

O que o art. 2º do Decreto‑Lei nº 433/82 verdadeiramente quer dizer não é coisa diferente do que diz o correspondente art. 1º, 1, do Código Penal, isto é, tornar claro que, também no domínio do ilícito de mera ordenação social, vigora o princípio da legalidade, num dos seus aspectos mais significativos, o da não‑retro­actividade da lei sancionadora.

III - DECISÃO

9. Assim, e face ao exposto, decide-se:

a) não julgar inconstitucionais as normas cons­tantes do artigo 14º, nº 3, alínea m), e nº 7 (este na parte em que fixa o montante da multa correspondente à infracção prevista naquele alínea), do Código da Estrada, na redacção introduzida pelo Decreto Regulamentar nº 32/85, de 9 de Maio;

b) consequentemente, revogar a decisão recorrida, que deverá ser substituída por outra, em conformidade com o ora decidido sobre a questão de inconstitucionalidade.

Lisboa, 24 de Março de 1994

Luís Nunes de Almeida

José de Sousa e Brito

Messias Bento

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

José Manuel Cardoso da Costa