Portuguese Constitutional Court allows review of administrative principle barring suspension of negative acts.

Acórdão 302/94

ACÓRDÃO Nº 302/94

Proc. nº 581/93

2ª Secção

Relator: Cons. Luís Nunes de Almeida

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - RELATÓRIO

1. A. requereu ao Supremo Tribunal Administrativo (1ª Secção) a suspensão de eficácia de dois despachos do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde (de que interpôs recurso contencioso de anulação), que lhe indeferiram o pedido de retomar funções e ser simultaneamente transferido para o Hospital B., ficando, porém, a aguardar que ocorresse vaga no quadro dos Hospitais C..

Alegou, então, estarem satisfeitos os requisitos exigidos para tal suspensão, e que no caso não era de aplicar o princípio geral de que os actos de conteúdo negativo não podem ser suspensos.

O S.T.A., porém, por acórdão de 15 de Junho de 1993, indeferiu o pedido, justamente por os actos em causa serem «de conteúdo meramente negativo, insusceptíveis de suspensão».

2. Desta decisão, recorre agora para o Tribunal­ Constitucional, nos termos do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

O recurso foi admitido pelo tribunal a quo. Toda­via, uma vez distribuído no Tribunal Constitucional, o relator proferiu parecer no sentido de que não poderia conhecer-se do pedido. Notificadas ambas as partes, só o recorrente se pronun­ciou, discordando daquele parecer.

Corridos os vistos, cumpre decidir a questão prévia.

II - FUNDAMENTOS

3. O recurso foi interposto nos termos do ar­tigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82.

Ora, com este fundamento, só cabe recurso de decisões judiciais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade o recorrente haja suscitado durante o pro­cesso.

O recorrente pretende que o Tribunal aprecie «o princípio ou norma que determinou totalmente o aresto recorrido - qual seja o de que os actos administrativos de conteúdo meramente negativo são sempre, sem excepção, insusceptíveis de suspensão jurisdicional de eficácia».

Segundo acrescenta, tal princípio ou norma «con­substancia determinada interpretação jurisprudencial (uma norma interpretativa e excepcionadora de origem jurisprudencial) do artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85, que é inconstitucional por ofender a garantia constitucional da tutela jurisdicional efecti­va das posições jurídicas substantivas».

Ou seja, o recorrente pretende que se aprecie a constitucionalidade da norma do artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85, in­terpretada com o sentido de que os actos administrativos de con­teúdo negativo são sempre, sem excepção, insusceptíveis de sus­pensão jurisdicional de eficácia.

4. O recorrente discorda desta conclusão, procurando distinguir a norma do preceito legal: a norma poderia, em seu entender, ser apreciada, independentemente da referência a qualquer preceito.

Todavia, o Tribunal Constitucional vem entendendo, em jurisprudência uniforme e constante, que ao susci­tar qualquer questão de inconstitucionalidade de uma norma, deverá sempre ser indicado o preceito ou preceitos de que ela se ex­trai, sem o que essa norma não estará devidamente identificada. É neste sentido que deverá entender-se, por exemplo, o disposto no artigo 80º, nº 3, da Lei nº 28/82, que o recorrente agora cita.

Ora, no presente caso, o recorrente só suscitou a questão da inconstitucio­nalidade da norma constante do artigo 76º citado depois de proferida a decisão recorrida, quando poderia e deveria tê-lo feito antes.

É que a aplicação daquela norma não foi uma questão nova totalmente imprevisível para o recorrente antes de proferida a decisão, mas sim uma solução jurídica perfeitamente previsível, em resultado de uma corrente jurisprudencial firmada no S.T.A. e que o recorrente bem conhecia.

É certo que logo no requerimento inicial alegou o seguinte:

«Não é de aplicar o princípio geral de que "os actos de conteúdo negativo não podem ser suspensos".

O presente é precisamente um daqueles casos em que tal princípio nenhuma justificação ostenta, que a faça sobrepor ao princípio fundamen­tal - à garantia constitucional - da "tutela jurisdicional efectiva das posições jurídicas substantivas"».

Ora, desde logo, poder-se-ia observar que daí a dizer que o princípio em questão representa uma violação da Cons­tituição vai um passo que o requerente, pelo menos claramente, não deu. Não invocou essa inconstitucionalidade: apenas disse que o seu caso é um daqueles em que tal princípio geral não ostenta justificação que o faça sobrepor à referida garantia constitucio­nal.

Mas, sobretudo, o requerente fala aqui apenas num princípio geral, e não numa norma identificada a partir de um ou mais preceitos legais.

Quando se limitou a considerar não existir, no seu caso, justificação para um princípio geral se sobrepor à garantia constitucional já referida, deixou passar ao lado a­ oportunidade de invocar a inconstitucionalidade da norma do arti­go 76º do Decreto-Lei nº 267/85, interpretada conforme o S.T.A. veio a interpretá-la (e conforme seria de esperar que o fizesse).

5. Portanto, não suscitou no requerimento inicial qualquer questão de inconstitucionalidade, e muito menos qualquer questão de inconstitucionalidade de uma norma jurídica.

E quando a suscitou depois de proferido o acórdão que lhe indeferiu o requerimento, fê-lo já tarde demais, não po­dendo tal questão ter-se por suscitada durante o processo, para efeito de fiscalização de constitucionalidade.

III - DECISÃO

6. Assim, e pelo exposto, decide-se não tomar conhecimento do recurso, fixando-se em três U.C.'s a taxa de justiça.­­

Lisboa, 24 de Março de 1994

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

Bravo Serra

Fernando Alves Correia

José de Sousa e Brito (vencido, nos termos da declaração junta)

José Manuel Cardoso da Costa

Proc. nº 581/93

Plenário

Rel.: Cons. Sousa e Brito

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei vencido por entender que o requerente suscitou no processo com a suficiente determinação a inconstitucionali­dade de uma norma, que foi aplicada na decisão recorrida (arti­go 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82 e que foi indicada igualmente no requerimento de interposição (artigo 75º-A da mesma lei).

Com efeito, sob a rubrica "Os requisitos da suspen­são" (artigo 76º da LPTA), o requerente disse no requerimento de suspensão da eficácia que "não é de aplicar o princípio ge­ral de que "os actos de conteúdo negativo não podem ser suspen­sos". O presente caso é precisamente um daqueles casos em que tal princípio nenhuma justificação ostenta, que o faça sobrepor ao princípio fundamental - à garantia constitucional - da "tu­tela jurisdicional efectiva das posições jurídicas substanti­vas".

Em face disto, dizer que o requerente "não suscitou no requerimento inicial qualquer questão de inconstitucionali­dade, e muito menos qualquer questão de inconstitucionalidade de uma norma jurídica", só porque "deixou passar ao lado a oportunidade de invocar a inconstitucionalidade da norma do artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85, interpretado como o S.T.A., veio a interpretá-la (e conforme seria de esperar que o fizesse)", parece-me uma injustificável exigência de forma­lismo.

A identificação de uma norma jurídica só inclui a do preceito ou preceitos de que ele se extrai quando essa norma é conteúdo do acto normativo que exprime através desses precei­tos. Com efeito, a força normativa e a conexa posição hierár­quica da norma jurídica dependem da fonte de direito através da qual se revela. No direito legislado a fonte de direito é o acto de criação ou de revogação normativas. Mas há normas jurí­dicas que têm por fonte o costume ou a jurisprudência. Não dei­xam, por isso, de estar sujeitas ao controlo de constituciona­lidade. É certo que essas normas, fazendo parte do mesmo siste­ma jurídico que inclui o direito legislado, implicam, por força do argumento sistemático, interpretações com elas coerentes das normas legisladas. Assim, quando uma norma costumeira ou juris­prudencial implica uma excepção de outra norma legislada, tal excepção pode formular-se como um segmento desta última.

No caso presente, a jurisprudência administrativa tem invocado o princípio lógico de que "os actos de conteúdo nega­tivo não podem ser suspensos". Se por "actos de conteúdo nega­tivo" se entende "actos que não produzem efeitos jurídicos" é lógico que não há então efeitos jurídicos que possam ser sus­pensos. Mas se omissões de actos, tal como o silêncio, produzem efeitos jurídicos, já é questão de regime jurídico. Como o é a questão de saber se cessação de um efeito jurídico é ainda um efeito jurídico que pode ser suspenso, mantendo-se em vigor o efeito jurídico. De qualquer modo, a jurisprudência administra­tiva (salvo alguma excepção, nomeadamente no caso de Oliveira Neves, acórdão de 24 de Janeiro de 1947, Col., p. 76) tem en­tendido haver uma regra proibitiva da suspensão de eficácia de actos de conteúdo negativo. Além do referido argumento lógico, invoca-se também a proibição de exercício de administração activa por parte dos tribunais (cfr. A.R.M. de Sampaio Cara­melo, "Da suspensão da executoriedade dos actos administrativos por decisão dos tribunais", O Direito, 100, 1968, p. 235 ss.; Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, (O Ed.), 1990, I, p. 566; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, IV, 1988, p. 318 ss., Cláudio Monteiro, Suspensão da eficácia de actos administrativos de conteúdo negativo, 1990, passim; Pedro Machete, "A suspensão jurisdicional da eficácia de actos admi­nistrativos", O Direito, 123, 1991, p. 298 ss.). Esta proibição terá apoio constitucional (cfr. artigos 205º e 266º da Consti­tuição), sem prejuízo da questão de saber se a suspensão judi­cial da eficácia de um acto negativo tem natureza substancial­mente jurisdicional ou administrativa. Sem pretender discutir estes argumentos, é certo que a regra proibitiva em causa é anterior ao artigo 76º do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Ju­lho, pelo que é pelo menos discutível que deve considerar-se uma mera interpretação do artigo 76º, mesmo que implique tal interpretação.

Acresce que o conceito de norma do artigo 70º da Lei nº 28/82 abrange quer as regras, quer os princípios, como se depreende desde logo do artigo 277º da Constituição que distin­gue "normas" e "princípios", onde noutros preceitos se fala apenas em "norma".

Em qualquer caso, a discussão dos fundamentos da nor­ma em causa sobre a não suspensão da eficácia dos actos de con­teúdo negativo não afecta a sua suficiente identificação.

José de Sousa e Brito