Constitutional Court declares urban building fine limit exceeding general social order cap unconstitutional.

Acórdão 329/92

ACÓRDÃO Nº 329/92

Proc. nº 161/92

Plenário

Rel. Cons. A. Ribeiro Mendes

Acordam, em conferência, no Plenário do Tribunal Constitucional:

I

1. - O Procurador-Geral Adjunto em exercício no Tribunal Constitucional, na sua qualidade de representante do Ministério Público, veio requerer, ao abrigo dos arts. 281º, nº 3, da Constituição e 82º da Lei do Tribunal Constitucional, que este Tribunal apreciasse e declarasse, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do art. 162º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382, de 7 de Agosto de 1951, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro, na parte em que estabelece para as coimas nele previstas um limite máximo superior ao fixado no regime geral do ilícito de mera ordenação social.

De harmonia com o mesmo requerimento, a norma indicada, no segmento assinalado, foi julgada inconstitucional através dos Acórdãos nºs 324/90, de 13 de Dezembro de 1990, da 1ª Secção (publicado no Diário da República, II Série, nº 65, Suplemento, de 19 de Março de 1991), 126/92 e 154/92, de 1 de Abril de 1992 e de 22 do mesmo mês e ano, ambos da 2ª Secção e ainda inéditos.

O Requerente juntou cópia desses acórdãos.

2. - Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos e para os efeitos dos arts. 54º e 55º, nº 3, da Lei do Tribunal Constitucional, não ofereceu qualquer resposta no prazo legal.

O processo foi distribuído, após o decurso do prazo para tal resposta.

II

3. - O Decreto-Lei nº 38.382, de 7 de Agosto de 1951, aprovou o Regulamento Geral das Edificações Urbanas (R.G.E.U.), diploma de 168 artigos que disciplina a execução de novas edificações ou de quaisquer obras de construção civil, a reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição das edificações e obras existentes dentro do perímetro urbano e das zonas rurais de protecção fixadas para as sedes de concelho e para as demais localidades sujeitas por lei a plano de urbanização e expansão. Este diploma permanece ainda hoje em vigor, embora com alterações introduzidas por legislação avulsa ao longo dos mais de quarenta anos da sua vigência.

Na primitiva redacção, dispunha o art. 162º do R.G.E.U:

"A supressão das árvores ou maciços abrangidos pela disposição do artigo 126º, quando os proprietários tenham sido previamente notificados da interdição do respectivo corte, será punida com multa de 200$ a 2 000$".

Por seu turno, o art. 161º deste Regulamento, também na sua versão primitiva, estatuía:

"A execução de quaisquer obras em contravenção das disposições deste regulamento, sem licença ou em desacordo com o projecto ou condições aprovadas, será punida com multa de 100$ a 1000$."

O Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro, veio dar nova redacção ao § único do art. 5º e aos arts. 161º, 162º, 163º e 164º do R.G.E.U.. No preâmbulo daquele decreto-lei indicava-se que este último regulamento estava então a ser objecto de aprofundada revisão, justificando-se que, de uma forma intercalar, fossem introduzidas no R.G.E.U.. e no Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril, nas matérias com aquele conexas, "as alterações indispensáveis à sua adequação aos diplomas sobre competências dos órgãos municipais e ao regime sancionador dos ilícitos administrativos, mantendo, nesta matéria, a sanção penal para os casos de desobediência às ordens de suspensão (artigo 20º do Decreto-Lei nº 166/70, de 15 de Abril), o que oportunamente será actualizado quanto à medida da pena."

A nova redacção do art. 162º do R.G.E.U., introduzida em 1985, tem o seguinte teor:

"A execução de quaisquer obras em violação das disposições deste Regulamento, sem licença ou em desacordo com os seus termos ou com o projecto aprovado, será punida com coima de 5.000$ a 5.000.000$".

No artigo anterior, na nova redacção do Decreto-Lei nº 463/85, dispõe-se que constitui contra-ordenação "a violação do disposto no presente Regulamento e nos regulamentos municipais neste previstos, competindo aos serviços de fiscalização da câmara municipal competente a instrução do respectivo processo, sem prejuízo das competências de fiscalização das autoridades policiais, cumulativamente".

4. - A partir de 1982, estabelece o art. 168º da Constituição, na parte final da alínea d) do seu número 1, que é da exclusiva competência da Assembleia, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o "regime geral (...) dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo".

No Acórdão nº 324/90 considerou-se que o Governo podia alterar através de decreto-lei não autorizado pela Assembleia da República a qualificação de ilícito administrativo, convertendo-o em ilícito de mera ordenação social, desse modo operando uma "desgraduação" ou "conversão" de ilícito. Invocou-se neste ponto a doutrina acolhida no Acórdão nº 56/84 do Tribunal Constitucional (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3º vol., 1984, pág. 174).

No que toca à fixação das coimas e outras sanções aplicáveis às contra-ordenações, considerou-se que o Governo podia, independentemente de autorização legislativa conferida pela Assembleia da República, fixar as coimas e outras sanções aplicáveis a certos comportamentos qualificados como contra-ordenações, desde que fosse respeitado o diploma que estabelece o regime geral de punição das contra-ordenações (Decreto-Lei nº 433/82, de 17 de Outubro). E escreveu-se depois:

"Ora, no que toca às pessoas singulares e às contra-ordenações por elas praticadas dolosamente, o artigo 17º [nº 1] do Decreto-Lei nº 433/82 estabelece que «o montante mínimo da coima será de 200$00 e o máximo de 200.000$» (não importa agora considerar, claro, os novos valores constantes da redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro, visto que os mesmos só entraram em vigor em Janeiro de 1990). Tal significa que o Governo não podia estabelecer limite mínimo inferior ao estabelecido no Decreto-Lei nº 433/82, nem limite máximo superior ao limite fixado neste último diploma, sob pena de inconstitucionalidade orgânica na diferença para menos ou para mais, respectivamente. Aconteceu, porém, que no Decreto-Lei nº 463/85 o valor máximo ultrapassa o limite de 200.000$00, estando fixado em 5.000.000$00. É clara a inconstitucionalidade orgânica parcial da nova redacção do corpo do artigo 162º do RGEU, precisamente na parte em que fixa um limite máximo para a coima superior ao limite do regime geral de 200.000$00". (in Diário da República, II Série, nº 65, de 19.03.1991, pág. 3268-(17) ).

Nos Acórdãos nº 126/92 e 154/92, julgou-se parcialmente inconstitucional a norma do art. 162º do RGEU, na redacção introduzida em 1985, pelos mesmos motivos.

Pode ler-se no primeiro destes acórdãos:

"Ora, de acordo com essa jurisprudência [faz-se referência aos Acórdãos nºs 221/89, 414/89, 324/90, 435/91 e 447/91], o artigo 162º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, na parte em que fixa para as coimas devidas por violação dos artigos 1º e 2º um máximo superior a 200.000$00 (redacção originária do nº 1 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82) ou a 500 000$00 (redacção actual do mesmo preceito), é inconstitucional, por violação do citado artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição".

E no segundo destes acórdãos escreve-se:

"... isso significa que, desacompanhado da necessária autorização parlamentar, o Governo, ao tempo, não poderia definir contra-ordenações ou «desgraduar» contravenções em contra-ordenações para cujas punições se estabelecessem coimas mínimas inferiores a 200$00 ou máximas superiores a Esc: 200 000$00. Estava, ao tempo, consequentemente, o Governo balizado por aqueles limites, tendo liberdade para, entre eles, estabelecer as coimas que se mostrassem adequadas e proporcionadas ao sancionamento do ilícito contra-ordenacional definido de novo ou estatuído por «desgraduação» de prévio ilícito administrativo".

5 - Nada há a acrescentar ao que se escreveu nos citados acórdãos, os quais acolhem uma orientação jurisprudencial firme que se desenrola desde o referido Acórdão nº 56/84.

Considera-se, assim, organicamente inconstitucional, por violação do art. 168º, nº 1, alínea d), segunda parte, da Constituição, o segmento da norma do art. 162º do R.G.E.U., na redacção em vigor a partir de 1985, que estabelece como limite máximo da coima a aplicar a pessoas singulares a quantia de 5 000 000$00, superior ao limite máximo previsto no regime geral do ilícito de mera ordenação social.

III

6. - Nestes termos e pelos fundamentos expostos, decide o Tribunal Constitucional declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 162º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas, na redacção introduzida pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 463/85, de 4 de Novembro, mas apenas no segmento em que estabelece, para as coimas nele previstas aplicadas a pessoas singulares, um limite máximo superior ao fixado no regime geral do ilícito de mera ordenação social (art. 17º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/82, de 17 de Outubro), por violação do artigo 168º, nº 1, alínea d), parte final, da Constituição.

Lisboa, 20 de Outubro de 1992

Armindo Ribeiro Mendes

Messias Bento

Antero Alves Monteiro Dinis

Fernando Alves Correia

Vítor Nunes de Almeida

António Vitorino

Bravo Serra

Luís Nunes de Almeida

José de Sousa e Brito

Alberto Tavares da Costa

Maria da Assunção Esteves

José Manuel Cardoso da Costa