Portuguese Constitutional Court declares retroactive tariff application unconstitutional due to violation of legitimate trust principle.

Acórdão 409/89

ACÓRDÃO Nº 409/89[1]

Processo: n.° 313/88.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Mário de Brito.

l — Com vista ao exercício da sua actividade industrial, A. L.da, procedeu à importação, através da Delegação Aduaneira de Aveiro, de uma partida de válvulas para aerossóis, originária da República Federal da Alemanha. Esta mer­cadoria, classificável pelo código pautal 84.61.590, foi submetida a despa­cho pela declaração de importação n.° 2536, de 30 de Abril de 1986, com a declaração adicional n.° 3117, de 28 de Maio do mesmo ano. No decorrer das formalidades aduaneiras o verificador participou no bilhete de despacho que a mercadoria devia ser tributada pela taxa de 13,5 % ad valorem. Não concordando com a taxa aplicável, e para poder desalfandegar a mercadoria, a importadora viu-se forçada a garantir o pagamento da respectiva importância, ficando entretanto o despacho a aguardar a resolução da divergência surgida. O verificador acabou por entender que a mercadoria devia pagar direitos na totalidade. A pedido da importadora, a questão foi então submetida à apreciação do Serviço de Despacho da Alfândega do Porto, tendo o mesmo entendido que à mercadoria em causa era aplicável a taxa de 13,5 %. Em execução de tal entendimento, o chefe da Delegação Aduaneira de Aveiro fixou para os direitos de importação a referida taxa de 13,5 %.

Do respectivo despacho recorreu a importadora para o Tribunal Fiscal Aduaneiro da Alfândega do Porto, com fundamento, além do mais, na inconstitucionalidade, por violação do n.° 4 do artigo 29.° da Cons­tituição da República Portuguesa, do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro, na medida em que mandou aplicar retroactivamente o disposto no artigo 4.° do mesmo diploma.

Ouvido nos termos do artigo 93.° do Código de Processo das Con­tribuições e Impostos, o chefe da Delegação Aduaneira de Aveiro in­formou, em resumo, o seguinte:

De harmonia com o disposto no artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro, que rectificou o anexo III do Decreto-Lei n.° 72/86, de 9 de Abril, são livres de direitos apenas as mercadorias correspondentes aos códigos pautais 84.61.150 e 84.61.170, não o sendo portanto a mer­cadoria em questão, classificável pelo código 84.61.590. Por sua vez, o artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 422-A/86, de 24 de Dezembro, isentou de direitos essa mercadoria somente a partir de 11 de Agosto de 1986. Sen­do a declaração de importação de tal mercadoria de 30 de Abril de 1986, está a mesma sujeita, portanto, à taxa de 13,5 % ad valorem, que era a que vigorava na data indicada, por força dos artigos 43.° do Decreto-Lei n.° 507/85 e 4.° do Decreto-Lei n.° 518/85, ambos de 31 de De­zembro.

Em 6 de Junho de 1988 foi pelo juiz daquele Tribunal Fiscal profe­rida sentença a anular o acto de liquidação impugnado, por se ter viola­do o anexo III do Decreto-Lei n.° 72/86, de 9 de Abril, já que, estando a mercadoria em questão sujeita às taxas e ao regime pautal vigentes em 30 de Abril de 1986, por ser essa a data da numeração do bilhete de despacho de importação (artigos 4.° das Instruções Preliminares das Pautas aprovadas pelo Decreto-Lei n.° 518/85, de 31 de Dezembro, e 3.°, alí­nea b), do Decreto-Lei n.° 504-E/85, de 30 de Dezembro), o referido anexo, então vigente, isentava de direitos as válvulas para aerossóis ori­ginárias da Comunidade Económica Europeia (CEE).

Para chegar a essa conclusão considerou-se na sentença que era in­constitucional o artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setem­bro, por violação dos artigos 1.°, 2.° e 168.°, n.° l, alínea i), da Cons­tituição da República Portuguesa, e todo o Decreto-Lei n.° 308/86, mormente o seu artigo 4.° (sic), por violação dos artigos 2.°, 18.°, n.° 2, e 201.°, n.° l, alínea b), da mesma Constituição.

É dessa sentença que vem interposto recurso para o Tribunal Cons­titucional, ao abrigo do artigo 72.°, n.° 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro.

Neste Tribunal, o representante do Ministério Público concluiu as­sim a sua alegação:

1.° As normas constantes dos artigos 4.° e 6.° do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro, conjugadas com o anexo B a esse diploma, na medida em que, extravasando os limites da autorização legislativa conferida pela alínea b) do artigo 28.° da Lei n.° 9/86, de 30 de Abril, pretendiam repor em vigor, com

efeitos retroactivos, direitos de importação eliminados pelo De­creto-Lei n.° 72/86, de 9 de Abril, seriam inconstitucionais por violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Esta­do de direito democrático, consagrado no artigo 2.° da Consti­tuição, bem como dos artigos 168.°, n.os l, alínea i), e 2, e 201.°, n.° l, alínea b), da Lei Fundamental;

2.° No entanto, essa inconstitucionalidade é juridicamente irrelevante, dado que o Decreto-Lei n.° 72/86 é, ele próprio, organicamente inconstitucional, dado que, versando sobre maté­ria integrada na reserva legislativa da Assembleia da República [artigo 168.°, n.° l, alínea i), da Constituição], foi emitido pelo Governo quando já havia caducado a autorização legislativa invocada;

3.° Com efeito, esta autorização, constante do artigo 30.°, alínea f), da Lei n.° 2-B/85, de 28 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1985, caducou no termo do ano eco­nómico a que correspondia esse Orçamento, ou seja, em 31 de Dezembro de 1985 (artigos 2.° e 15.° da Lei n.° 40/83, de 13 de Dezembro);

4.° Termos em que deve ser determinada a reforma da de­cisão recorrida, de acordo com o juízo de inconstitucionalidade relativo ao Decreto-Lei n.° 72/86.

A A., salientando que o recurso foi interposto, como se diz expressamente no requerimento de interposição, «com fundamento na não aplicação do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro»; que, ao proferir-se o despacho de admissão, se disse que ele «é restrito à questão da inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro»; e que o próprio representante do Ministério Público junto deste Tribu­nal, ao alegar, entendeu que, «embora por vezes na sentença recorrida se aluda globalmente a este diploma [o Decreto-Lei n.° 308/86], dele ape­nas estão em causa, no presente recurso, as normas conjugadas dos seus artigos 4.° e 6.°, na medida em que retroagem a l de Março de 1986 as alterações ao anexo III do Decreto-Lei n.° 72/86, constantes do anexo B do diploma em causa, e, mais precisamente, a alteração operada quanto aos direitos devidos pela importação de mercadorias incluídas no artigo pautal 84.61.B»: — começou por dizer que «o objecto do presente recurso tem como limite a apreciação da inconstitucionalidade daquelas normas do Decreto-Lei n.° 308/86». E, quanto a essa questão, pronun­ciou-se no sentido da confirmação da sentença recorrida. Cumpre decidir.

2 — A data relevante para a determinação da taxa e do regime pautal a que está sujeita a importação de determinada mercadoria passível de direitos é a data da numeração do bilhete de despacho de importação, ou seja, no caso, 30 de Abril de 1986.

Nessa data (desde l de Março) estava em vigor o Decreto-Lei n.° 72/86, de 9 de Abril, que veio alterar a Pauta dos Direitos de Importação apro­vada pelo Decreto-Lei n.° 456-A/83, de 28 de Dezembro, de acordo com o estabelecido no Tratado de Adesão de Portugal às Comunidades Europeias.

Ora, o artigo 4.° desse diploma dispõe:

No uso da faculdade prevista no artigo 192.° do Acto de Adesão e considerando o disposto no Protocolo n.° 3, os produ­tos provenientes das Comunidades Europeias, nos termos dos ar­tigos 9.° e 10.° do Tratado de Roma, constantes do anexo III ficam sujeitos às taxas indicadas no mesmo anexo.

E no anexo III, subordinado à epígrafe «Eliminação ou redução dos direitos residuais a que se refere o artigo 4.°», lá vem o artigo pautal 84.61.B, declarado «Livre» para CEE/Esp (por lapso, em vez de «CEE/ Esp», está escrito «Pauta geral»).

Da circular n.° 498/86, série n, da Divisão de Documentação e In­formação da Direcção-Geral das Alfândegas, de 4 de Junho de 1986, consta, porém, o seguinte:

Atendendo a que foram detectados alguns erros no Decreto-Lei n.° 72/86, de 9 de Abril, erros esses que irão ser corrigidos por diploma de igual valor a produzir efeitos a partir de l de Março de 1986, comunica-se que S. Ex.a o Secretário de Estado para os Assuntos Fiscais, por despacho de 19 de Maio de 1986, autorizou que, em caso de divergência entre as taxas do anexo III do Decreto-Lei n.° 72/86 e as da Pauta de Serviço fossem aplicadas em relação à CEE, incluída a Espanha, e os países da EFTA, as taxas da Pauta de Serviço, com excepção do óleo de palma (códigos 15.07.630), caso em que se devem aplicar as ta­xas do citado diploma.

Os importadores que não se conformem com esta indicação podem desalfandegar as suas mercadorias mediante garantia dos maiores direitos por depósito, nos termos dos artigos 46.° e se­guintes do Decreto-Lei n.° 507/85.

Na circular n.° 716/86, série II, da mesma Divisão, de 6 de Agosto de 1986, diz-se, por sua vez:

Enquanto se aguarda a publicação de um diploma alterando, entre outras, as taxas, quer da PDI, quer dos regimes preferen­ciais, foi superiormente autorizado por despacho de S. Ex.a o Secretário de Estado para os Assuntos Fiscais o seguinte procedi­mento, em relação às mercadorias classificáveis pelo códigos pau­tais constantes da lista anexa.

1 — Para as mercadorias classificáveis pelos códigos pautais constantes da lista anexa à presente circular, deverá efectuar-se a liquidação e consequente registo do montante dos direitos e de­mais imposições calculados com base nas taxas constantes das colunas 3, 4, 5 e 6 do referido anexo, sendo garantida a diferen­ça entre o montante dos direitos resultante da aplicação das re­feridas taxas e o que resulta da aplicação das taxas aplicadas até este momento.

2 — As garantias efectuadas nos termos do n.° l deverão ser liquidadas no prazo de 20 dias após a entrada em vigor do respectivo diploma legal.

3 — O disposto nesta circular produz efeitos a partir de 11 de Agosto de 1986.

E no anexo a essa circular vem indicado o código pautal ex 84.61.590.000, válvulas para aerossóis, com a taxa 0 para CEE/EFTA/ Espanha.

Finalmente, o Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro, editado para introduzir na Pauta dos Direitos de Importação as alterações decorrentes do Regulamento da CEE n.° 1069/86, de 8 de Abril, e para «cor­rigir alguns lapsos e gralhas do Decreto-Lei n.° 72/86, de 9 de Abril», como se lê no respectivo preâmbulo, veio dispor:

No artigo 4.°:

O anexo III e o n.° 2 do anexo IV do mesmo Decre­to-Lei n.° 72/86, de 9 de Abril, são substituídos, respecti­vamente, pelos anexos B e C ao presente diploma;

No artigo 6.°:

O disposto nos artigos 1.° a 4.° retroagem a l de Março de 1986; o artigo 5.° produz efeitos a partir de 15 de Abril de 1986.

E no anexo B, para substituição do anexo III do Decreto-Lei n.° 72/ 86, lá vem o artigo pautal ex 84.61.B, declarado «Livre» para CEE/Esp, mas «Apenas as mercadorias correspondentes aos códigos estatísticos 84.61.150 e 84.61.170».

Foi por se considerarem aplicáveis à importação de válvulas para ae­rossóis, em 30 de Abril de 1986, por parte da A., estas normas do Decreto-Lei n.° 308/86 que na Delegação Aduaneira de Aveiro se enten­deu que essa importação não estava livre de direitos.

Foram também essas as normas consideradas aplicáveis ao caso pelo juiz do Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto.

Simplesmente, recusou-se esse magistrado a aplicá-las, por elas serem inconstitucionais.

A inconstitucionalidade restringe-se, porém, ao segmento da norma do artigo 6.° que manda aplicar retroactivamente o artigo 4.°, e este apenas na parte que se refere ao artigo pautal 84.61.590, compreendido no ex 84.61.B do anexo B (que substituiu o III do Decreto-Lei n.° 72/86).

E o problema que se põe é o da legitimidade constitucional da retroactividade das leis fiscais ou, mais precisamente, das «normas de tributação», problema já analisado pela Comissão Constitucional e tam­bém por este Tribunal nos Acórdãos n.os 11/83, de 12 de Outubro (no Diário da República, l.a série, de 20 de Outubro de 1983, e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.° vol., 1983, p. 11), 66/84, de 3 de Julho (no Diário da República, 2.a série, de 9 de Agosto de 1984, e nos citados Acórdãos, 4.° vol., 1984, p. 49), e 141/85, de 25 de Julho (no Diário da República, 2.a série, de 29 de Agosto de 1985).

Para só citar o critério definido pela Comissão Constitucional em matéria de legitimidade constitucional da retroactividade das leis em geral, e não apenas no domínio da retroactividade das leis fiscais — exceptuadas, é claro, as leis criminais e, depois da revisão operada pela Lei Constitucional n.° 1/82, de 30 de Setembro, também as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (artigos 29, n.os l a 4, e 18.°, n.° 3, da Constituição, respectivamente) — dir-se-á que, não ha­vendo embora na actual Constituição uma proibição de «normas de tributação» retroactivas, «o que o legislador não poderá nunca é impor a retroactividade em termos que choquem a consciência jurídica e frus­trem as expectativas fundadas dos contribuintes cuja defesa constitui um dos princípios do Estado de direito social» (parecer n.° 25/81, de 28 de Julho) ou, por outras palavras, que a retroactividade das leis fiscais será constitucionalmente legítima quando semelhante retroactividade não for «arbitrária» ou «opressiva» e não envolver assim uma «violação dema­siado acentuada» do princípio da confiança do contribuinte (parecer n.° 14/82, de 22 de Abril) ou, ainda de outro modo, que «a retroactividade tributária terá o beneplácito constitucional sempre que razões de interesse geral a reclamem e o encargo para o contribuinte se não mostrar desproporcionado — e mais ainda o terá se tal encargo aparecia aos olhos do contribuinte como verosímil ou mesmo como provável» (citado parecer n.° 14/82).

Ora, aplicando o critério ao caso dos autos, afigura-se que a conclu­são só poderá ser a da inconstitucionalidade da norma em questão, tal como ficou delimitada, por violação do princípio da confiança ínsito na ideia do Estado de direito democrático (artigo 2.° da Constituição).

3 — Como se referiu, o magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal acabou por concluir que «essa inconstitucionalidade [a inconsti­tucionalidade das normas constantes dos artigos 4.° e 6.° do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro, conjugadas com o anexo B a esse diploma] é juridicamente irrelevante, dado que o Decreto-Lei n.° 72/86 é, ele próprio, organicamente inconstitucional, dado que, versando sobre matéria integrada na reserva legislativa da Assembleia da República [ar­tigo 168.°, n.° l, alínea i), da Constituição], foi emitido pelo Governo quando já havia caducado a autorização legislativa invocada»; «com efei­to, esta autorização, constante do artigo 30.°, alínea f), da Lei n.° 2-B/85, de 28 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1985, caducou no termo do ano económico a que correspondia esse Orçamento, ou seja, em 31 de Dezembro de 1985 (artigos 2.° e 15.° da Lei n.° 40/83, de 13 de Dezembro)».

Trata-se, porém, de questão — a questão da inconstitucionalidade (orgânica) do Decreto-Lei n.° 72/86, de 9 de Abril — de que se não pode conhecer no presente recurso. Como a A. pôs em evidência e ficou atrás referido, o recurso foi interposto «com fundamento na não aplicação do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro»; no despacho de admissão disse-se expressamente que «o recurso é restrito à questão da inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro»; e o próprio representante do Ministério Público junto deste Tribunal, ao tratar da «delimitação do objecto do recurso», disse que nele apenas estão em causa «as normas conjugadas dos seus artigos 4.° e 6.° [isto é, dos artigos 4.° e 6.° do Decreto-Lei n.° 308/86], na medida em que retroagem a l de Março de 1986 as alterações ao anexo III do Decreto-Lei n.° 72/86, constantes do anexo B do diploma em causa, e, mais preci­samente, a alteração operada quanto aos direitos devidos pela importa­ção de mercadorias incluídas no artigo pautal 84.61.B». Aliás, como o recurso, nessa parte — isto é, na parte referente ao Decreto-Lei n.° 72/86 —, seria o previsto nos artigos 280.°, n.° l, alínea b), da Lei .° 28/82 — recurso de decisões «que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo» —, a verdade é que a inconstituciona­lidade de tal diploma não foi suscitada durante o processo.

4 _ Pelo exposto, julga-se inconstitucional o segmento da norma do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 308/86, de 23 de Setembro, que manda aplicar retroactivamente o artigo 4.° do mesmo diploma, na parte em que este se refere ao artigo pautal 84.61.590, compreendido no ex 84.61.B do anexo B (que substitui o anexo III do Decreto-Lei n.° 72/86); e, em consequência, nega-se provimento ao recurso.

Lisboa, 31 de Maio de 1989.

Mário de Brito

José Manuel Car­doso da Costa

Messias Bento

José Magalhães Godinho

Armando Manuel Marques Guedes.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, 2.2 série, de 26 de Janeiro de 1990.