Constitutional Court partially allows candidate's appeal, ruling suspension exceeds statutory non-exercise requirement.

Acórdão 404/89

ACÓRDÃO Nº 404/89[1]

Processo: n.° 146/89.

Plenário

Relator: Conselheiro Mário de Brito.

l — A., candidato pelo Partido do Centro Democrático Social (CDS) à eleição para o Parlamento Europeu designada para o dia 18 do próximo mês de Junho, recorreu para o Tribunal Constitucional da deliberação da Comissão Nacional de Elei­ções de 28 de Abril último, segundo a qual os presidentes de câmaras que sejam candidatos àquela eleição devem suspender o seu mandato desde a data da apresentação de candidaturas até ao dia da eleição.

Concluiu assim a sua alegação:

1) Não há qualquer disposição na Lei n.° 14/87, de 29 de Abril, que se oponha ao exercício das funções de presidente da câmara por candidato à eleição ao Parlamento Europeu;

2) Há sim, no disposto no artigo 5.°, n.° l, alínea c), e no n.° 2 do mesmo artigo, a obrigatoriedade de suspensão de fun­ções para os membros do Governo, de órgão de governo pró­prio de Região Autónoma, do Governo ou da Assembleia Legislativa de Macau e governadores civis em funções à data da apresentação das candidaturas, bem como para os juízes do Tri­bunal Constitucional não abrangidos pelas inelegibilidades gerais previstas na Lei n.° 14/79, de 16 de Maio.

3) Assim, encontram-se previstas na Lei n.° 14/87:

a) As inelegibilidades, no artigo 5.°, a que se juntam, por remissão do n.° l, alínea b) do mesmo artigo, as inelegibilidades gerais do artigo 5.° da Lei n.° 14/87;

b) As incompatibilidades para o exercício do mandato de deputado ao Parlamento Europeu, no artigo 6.°;

c) As eventuais incompatibilidades entre o estatuto dos candidatos e os cargos que estes exerçam, no artigo 5.°, n.° l, alínea c), e no n.° 2 do mesmo artigo.

4) Sendo aplicáveis para o Parlamento Europeu, por força do artigo 1.° da Lei n.° 14/87, as normas que regem a eleição de deputados à Assembleia da República na parte não prevista na­quele diploma legal, entende o recorrente não suceder assim no caso vertente, porquanto a matéria das eventuais incompatibili­dades entre o estatuto dos candidatos e o exercício das funções correspondentes aos cargos que detém está nela expressamente regulada.

O respectivo requerimento, apresentado na referida Comissão em 19 do mês corrente, foi por ela enviado a este Tribunal, acompanhado de alguns documentos, com ofício datado de 22.

Cumpre decidir.

2 — Não são postas em dúvida quer a candidatura do recorrente à eleição para o Parlamento Europeu quer a sua qualidade de presidente da Câmara Municipal de Viseu.

Os autos fornecem-nos, por outro lado, os seguintes dados de facto:

Em 28 de Abril a Comissão Nacional de Eleições tomou uma deliberação, constante da acta n.° 44, donde consta o se­guinte:

Os presidentes de câmaras que sejam candidatos à elei­ção para o Parlamento Europeu devem suspender o seu mandato desde a data da apresentação de candidaturas até ao dia das eleições, por força das disposições conjugadas do artigo 1.° da Lei n.° 14/87, de 29 de Abril, e do artigo 9.° da Lei n.° 14/79, de 16 de Maio.

Apesar de o artigo 6.° da Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu ter como epígrafe «Incompatibilidade», verifica-se pela sua leitura que tem uma natureza e âmbi­to distintos do estabelecido no artigo 9.° da Lei n.° 14/79.

O primeiro daqueles preceitos diz respeito à incompa­tibilidade para o exercício do mandato de deputado ao Parlamento Europeu; o segundo tem a ver com as even­tuais incompatibilidades entre o estatuto dos candidatos e cargos que estes exerçam.

Em 11 de Maio, o mandatário nacional da lista de candida­tura à referida eleição pelo Partido Social-Democrata (PPD/PSD) comunicou à Comissão Nacional de Eleições que o recorrente não havia suspendido as suas funções de presidente de câmara municipal, como era seu dever, a partir de 24 de Abril, ou seja, o termo do prazo para apresentação de candidaturas àquela eleição;

O semanário O Independente noticiou esse facto no seu nú­mero de 12 de Maio;

Confrontado com essa notícia, como ele diz no seu ofício da mesma data (12 de Maio), o recorrente dirigiu-se ao presidente da Comissão Nacional de Eleições, solicitando que esta deliberasse sobre o seu caso e lhe comunicasse a sua «decisão vinculativa»;

O presidente da Comissão, em resposta, datada de 16 de Maio, comunicou-lhe o teor daquela deliberação de 28 de Abril e acres­centou que a «queixa» apresentada pelo PPD/PSD sobre o seu caso seria objecto de deliberação na sessão plenária desse dia;

O recorrente dirigiu-se novamente ao presidente da Comis­são, no mesmo dia 16, informando que no dia 12, «por mera cautela», havia comunicado à Câmara Municipal que deixava de exercer as funções de presidente e manifestando a sua opinião de que «não há lugar à suspensão de mandato, mas sim e apenas à cessação do exercício de funções»;

Em referência a essa comunicação, o presidente da Comissão informou no dia 17 que esta iria analisar a questão, mantendo-se, contudo, a deliberação de 28 de Abril até a Comissão se pronunciar;

No mesmo dia 17 o recorrente agradeceu a informação, acres­centando ter concluído que as matérias que seriam examinadas «em próxima reunião da C. N. E.» incluiriam a «reapreciação da questão da aplicabilidade do artigo 9.° da Lei n.° 14/79 às elei­ções para o Parlamento Europeu»;

Em referência a essa comunicação, o presidente da Comissão informou todavia que a Comissão Nacional de Eleições não iria reapreciar a questão da aplicabilidade do artigo 9.° da Lei n.° 14/79, mas tão-só se a expressão desse normativo legal «não podem exercer as respectivas funções» importa «suspensão do mandato» ou «suspensão do exercício de funções», esclarecendo ainda que a deliberação da Comissão acerca do assunto se mantinha na íntegra.

3 — Postos estes factos, podem suscitar-se as seguintes questões prévias:

3.1 — Natureza do acto recorrido.

Como se disse, a deliberação recorrida dirige-se aos «presidentes de câmaras que sejam candidatos à eleição para o Parlamento Europeu», determinando que eles suspendam o seu mandato desde a data de apre­sentação de candidaturas até ao dia das eleições. E, sendo elemento essen­cial ou requisito do acto administrativo a produção de efeitos jurídicos num caso concreto — nesse sentido, v. g., Prof. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.a ed. t. I, 1973, n.os 177 e segs., Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. l, 1980, parte II, capítulo III, § 1.°, n.os l a 7, e J. M. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administra­tivo, I, 1982, n.os 34 e 34 —, poderia pensar-se que falta aqui esse elemen­to, precisamente por tal deliberação poder produzir efeitos em relação a várias pessoas: todos os presidentes de câmaras que sejam candidatos à eleição para o Parlamento Europeu.

Mas — como ensina o Prof. Marcello Caetano, ob. e t. cit. n.° 180 — é possível a existência de actos administrativos «que produzam efeitos simultaneamente em relação a várias pessoas, quer por se referirem a uma categoria, quer por no mesmo caso estarem reunidos interesses respeitantes a diversos indivíduos, mas perfeitamente individualizados, de tal modo que se poderia falar num feixe de casos, unidos num caso só».

E é o que se verifica no caso sub iudice: os presidentes de câmaras que se candidataram à eleição para deputado ao Parlamento Europeu desig­nada para o dia 18 do próximo mês de Junho (expressão de conteúdo rigorosamente idêntico à expressão utilizada pela deliberação recorrida) estavam, à data da deliberação, perfeitamente individualizados, por a essa data ter terminado o prazo de apresentação de candidaturas.

Concorre, pois, aqui o apontado elemento.

3.2 — Legitimidade do recorrente.

Dirigindo-se a deliberação impugnada aos «presidentes de câmaras que sejam candidatos à eleição para o Parlamento Europeu», sendo o recorrente presidente da Câmara Municipal de Viseu e tendo-se o mesmo candidatado à próxima eleição para o Parlamento Europeu, é evidente a sua legitimidade para o presente recurso.

A «suspensão do mandato» desde a data de apresentação de candidatu­ras até ao dia das eleições não pode deixar de conferir ao recorrente «interesse directo, pessoal e legítimo» na anulação da deliberação, pelos alegados «inconvenientes por ela causados a si próprio, enquanto presi­dente da Câmara Municipal de Viseu, e à gestão municipal».

3.3 — Competência da Comissão Nacional de Eleições.

A Comissão Nacional de Eleições, órgão independente funcionando junto da Assembleia da República, exerce a sua competência relativamen­te a todos os actos de recenseamento e de eleições para órgãos de sobe­rania, das regiões autónomas e do poder local (Lei n.° 71/78, de 27 de Dezembro, artigo 1.°). Compete-lhe designadamente assegurar a «igual­dade de tratamento dos cidadãos em todos os actos de recenseamento e operações eleitorais», bem como a «igualdade de oportunidades de acção e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais» [citada lei, artigo 5.°, n.° l, alíneas b) e d)].

Ora, existindo um preceito legal — depois se verá se ele é aplicável no caso dos autos — a proibir, aos candidatos a determinada eleição que sejam presidentes de câmaras, o exercício das respectivas funções no período compreendido entre a data da apresentação das candidaturas e o dia da eleição, afigura-se inteiramente legítima a intervenção da Comis­são Nacional de Eleições em ordem a evitar que ele seja violado.

Uma tal intervenção contém-se na verdade dentro da competência que ficou referida, por dizer respeito ao estatuto dos candidatos.

3.4 — Recorribilidade do acto e competência do Tribunal Constitu­cional para conhecer do recurso.

Constituindo a deliberação da Comissão Nacional de Eleições, como decorre do que se disse atrás (n.° 3.1), um acto administrativo, na definição que dele é dada na doutrina corrente — ou seja, uma conduta voluntá­ria de um órgão da Administração (no caso, da Administração eleitoral), agindo como elemento desta, no exercício de um poder público (ou de um «poder de autoridade») e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, conduta essa destinada a produzir efeitos jurídicos num caso concreto (só este ponto se examinou especificamente, por ser o que poderia oferecer alguma dúvida) —, evidente é também que ele deve considerar-se definitivo e executório: definitivo, porque contém uma resolução final, definidora de uma situação jurídica, da qual não há re­curso hierárquico; executório, porque obriga por si, não estando a sua execução coerciva dependente de sentença judicial (cf. Prof. Marcello Caetano, ob. e t. aí., n.os 185 e 186).

Como tal, está sujeito a recurso contencioso, nos termos do artigo 25.° do Decreto-Lei n.° 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos).

E o tribunal competente para conhecer do recurso é o Tribunal Constitucional, como decorre dos artigos 8.° e 102.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro (aquele na redacção que lhe foi dada pela Lei n.° 143/85, de 26 de Novembro) e tem sido entendido em casos idênti­cos: Acórdãos n.os 165/85, de 24 de Setembro (no Diário da Republica, 2.a série, de 10 de Outubro de 1985), 23/86, de 29 de Janeiro (no citado Diário, 2.a série, de 28 de Abril de 1986), e 163/87, de 19 de Maio (no mesmo Diário, 2.a série, de 19 de Junho de 1987).

4 — Quanto ao mérito do recurso:

A Lei n.° 14/87, de 29 de Abril — Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu — no seu artigo 5.°, subordinado à epígrafe «Inelegibilidade», declara inelegíveis para o Parlamento Europeu, entre outras entidades, «os membros do Governo, de órgão de governo próprio de região autó­noma, do Governo ou da Assembleia Legislativa de Macau e os gover­nadores civis em funções à data da apresentação das candidaturas, bem como os juízes do Tribunal Constitucional não abrangidos pelo disposto na alínea anterior» [n.° l, alínea c)], e no n.° 2 do mesmo artigo dispõe que «a inelegibilidade referida na alínea c) do número anterior não tem lugar quando as entidades nela referidas façam prova de suspensão das respectivas funções à data da apresentação das candidaturas, mantendo-se a suspensão até ao dia das eleições». No artigo 6.°, subordinado a epígrafe «Incompatibilidade», diz, por seu lado [alínea b)], que o exercício do mandato de deputado ao Parlamento Europeu é incompatível com o desempenho efectivo dos cargos a que se refere a alínea c) do n.° l do artigo 5.°

Assim, por exemplo, um governador civil em funções à data da apre­sentação das candidaturas à eleição para o Parlamento Europeu é inelegível para esse órgão; já poderá, porém, ser eleito, se fizer prova da suspensão das funções à data da apresentação das candidaturas e se essa suspensão se mantiver até ao dia da eleição. Isto o que resulta do artigo 5.°, n.° l, alínea c), e do n.° 2. Por força do artigo 6.°, alínea b), esse mesmo governador civil só pode exercer o mandato de deputado se não desem­penhar o cargo de governador.

Os presidentes de câmaras municipais não estão abrangidos quer pela inelegibilidade prevista no artigo 5.°, n.° l, alínea c), quer pela incompa­tibilidade a que se refere o artigo 6.°, alínea b). E daí pretender o recor­rente que não está afectado por inelegibilidade ou incompatibilidade.

A questão está em saber se é aplicável à eleição para deputado ao Parlamento Europeu o artigo 9.° da Lei n.° 14/79, de 16 de Maio — Lei Eleitoral para a Assembleia da República, que, subordinada à epígrafe «Incompatibilidades», dispõe que «desde a data da apresentação de candida­turas e até ao dia das eleições os candidatos que sejam presidentes de câmaras municipais ou que legalmente os substituam não podem exercer as respectivas funções». E é de pôr porque, nos termos do artigo 1.° da Lei n.° 14/87, a eleição dos deputados de Portugal ao Parlamento Euro­peu se rege, na parte não prevista nas normas comunitárias ou em que as mesmas remetam para as legislações nacionais, «pelas normas internas que regem a eleição de deputados à Assembleia da República, na parte aplicável e não especialmente prevista na presente lei, com as adaptações que se mostrem necessárias».

Ora, deve dizer-se em primeiro lugar que a incompatibilidade a que se refere o artigo 6.°, alínea b), da Lei n.° 14/87 é diferente da incompatibi­lidade constante do artigo 9.° da Lei 14/79: no primeiro preceito, torna-se incompatível o exercício do mandato de deputado ao Parlamento Euro­peu com o desempenho efectivo dos cargos por parte das entidades enumeradas na alínea c) do n.° l do artigo 5.° (nas quais não estão incluídos os presidentes de câmaras municipais); no segundo preceito, proíbe-se aos candidatos que sejam presidentes de câmaras municipais o exercício das respectivas funções desde a data da apresentação de candi­daturas até ao dia da eleição. A incompatibilidade do artigo 9.° da Lei n.° 14/79 nada tem a ver com o exercício do mandato de deputado; res­peita sim ao estatuto dos candidatos.

Por outro lado, as razões que levaram à incompatibilidade constante desse artigo 9.° (para a eleição de deputados à Assembleia da República) valem igualmente quando se trate da eleição de deputados ao Parlamento Europeu. É que, sendo os presidentes de câmaras municipais órgãos da administração eleitoral, como se vê de vários preceitos da Lei n.° 14/79 — v. g., artigo 40.°, n.° 4 (competência para ordenar desdobramentos e anexações de assembleia de voto), artigo 43.° (competência para anunciar o dia, a hora e os locais em que se reúnem as assembleias de voto), artigo 47.°, n.° 3 (competência para nomear membros da mesa das assembleias de voto), artigo 47.°, n.° 4 (competência para decidir reclamações sobre a escolha dos membros da mesa das assembleias de voto), artigo 52.° (competência para fazer a entrega a cada presidente de assembleia de voto de um caderno destinado às actas das operações eleitorais, bem como dos boletins de voto), artigo 79.° (diversas competências no caso de voto por correspondência) —, tudo aconselha a que, sendo eles candidatos à elei­ção, se mantenham afastados do exercício das respectivas funções desde a data da apresentação de candidaturas até ao dia da eleição.

Em resumo: o artigo 9.° da Lei n.° 14/79 é aplicável à eleição de deputados para o Parlamento Europeu, estando, portanto, o recorrente sujeito à incompatibilidade nele estabelecida.

Simplesmente, o que esse preceito diz é que, desde a data da apresenta­ção de candidaturas e até ao dia das eleições, os candidatos que sejam presidentes de câmaras municipais ou que legalmente os substituam não podem exercer as respectivas funções e o teor da deliberação recorrida é o de que os presidentes de câmaras que sejam candidatos à eleição para o Parlamento Europeu devem suspender o seu mandato durante aquele pe­ríodo.

Impõe-se, assim, corrigir, de harmonia com o disposto na lei, a delibe­ração tomada pela Comissão Nacional de Eleições, já que a «suspensão do mandato» excede o «não exercício das respectivas funções».

5 — Pelo exposto, concede-se provimento parcial ao recurso, na me­dida em que o artigo 9.° da Lei n.° 14/79, de 16 de Maio, aplicável ao caso, apenas determina que os presidentes de câmaras municipais «não podem exercer as respectivas funções», e não também que eles «devem suspender o seu mandato».

Lisboa, 30 de Maio de 1989.

Mário de Brito

José Magalhães Godinho

José Martins da Fonseca

Vital Moreira

Raul Mateus

Antero Alves Monteiro Diniz (vencido quanto à questão prévia da recorribilidade do acto, nos termos da declaração de voto junta)

Messias Bento (vencido quanto à questão prévia da recorribilidade do acto, nos termos da declaração de voto conjunta)

José Manuel Cardoso da Costa (venci­do quanto a questão prévia da recorribilidade do acto, nos termos da declaração de voto anexa) — (Tem voto de conformidade do conselheiro Nunes de Almeida, que não assina por não estar presente.

Mário de Brito.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votámos vencidos quanto à questão prévia da admissibilidade do re­curso, por entendermos que a deliberação tomada pela CNE em 28 de Abril último, objecto de apreciação do presente acórdão, não integra um acto administrativo «definitivo e executório».

Para que o fosse, na verdade, haveria de reconhecer-se que a lei confere à CNE uma competência, na matéria a que essa deliberação respeita, vinculativa dos «destinatários» da mesma — isto é, que a lei dá à CNE o poder de «impor» aos presidentes de câmara municipal a suspensão das respectivas funções. Ora, não vimos onde tal competência — uma com­petência cujo exercício representaria uma clara «intromissão» dum órgão da administração central do Estado no funcionamento autónomo do poder local e, portanto, sempre haveria, ao menos, de se encontrar clara e inequivocamente prevista — encontre fundamento na lei, nomeadamente no elenco de atribuições da CNE constantes da Lei n.° 71/78, de 27 de Dezembro.

Temos para nós, nestas condições, que a deliberação em causa da CNE integra o que poderá chamar-se um acto puramente «opiniativo», como tal contenciosamente irrecorrível.

José Manuel Cardoso da Cos­ta; Antero Alves Monteiro Diniz; Messias Bento.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, 2.a série, de 14 de Setembro de 1989.