Constitutional Court allows compensation claim against State for expropriated lands, ruling administrative review does not bar judicial action.

Acórdão 317/89

ACÓRDÃO Nº 317/89[1]

Processo: n.° 185/88.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Mário de Brito.

l — A., S. A. R. L., propôs contra o Estado, em 4 de Fevereiro de 1978, na então Auditoria Administrativa de Lisboa, uma «acção ordinária de indemnização», ao abrigo dos artigos 1.°, 2.°, 9.° e 10.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 48 051, de 21 de Novembro de 1967, e do artigo 820.°, n.° 13, por força da alínea b) do § 1.° do artigo 815.°, ambos do Código Administrativo, pedindo que o mesmo fosse condenado a pagar-lhe uma indemnização por prejuízos, no montante de 35 000 000$. Fundamentou o pedido, basicamente, nos seguintes factos:

Em Outubro de 1974, tomou de arrendamento duas her­dades no Alentejo, não excedendo os 50 000 pontos poste­riormente previstos na lei;

Para fazer face ao desenvolvimento do plano económico-financeiro da exploração dessas herdades, apresentou ao Banco de Fomento Nacional um pedido de financiamento;

Em Outubro de 1975, as herdades foram ocupadas;

Cinco dias após a ocupação, o Banco informou que concedia o crédito pretendido;

A ocupação conduziu, porém, à destruição dos bens exis­tentes, com o consequente desmantelamento da autora;

A operação bancária ficou, por isso, suspensa;

A autora ainda conseguiu, do Centro Regional da Re­forma Agrária e de uma representação dos ocupantes, entre­tanto constituídos em cooperativa, a entrega de uma nova herdade, para exploração quase exclusivamente pecuária, e a promessa de pagamento de uma indemnização;

Mas apenas lhe foram dadas facilidades para a concessão de alguns financiamentos bancários;

E a situação deteriorou-se de tal maneira que, em sessão do seu conselho de administração de 29 de Novembro de 1977, foi deliberado «propor uma acção judicial contra o Estado com vista à concretização do seu pedido de indemni­zação por todos os prejuízos directos e indirectos que a ine­ficácia dos poderes públicos lhe causou».

Na contestação, o Estado arguiu a incompetência absoluta da Audi­toria, além do mais, porque, tendo uma das herdades — a Herdade do Monte dos Pinheiro — sido expropriada pela Portaria n.° 66/76, de 3 de Fevereiro, e a outra — a …. — sido nacionaliza­da ao abrigo do Decreto-Lei n.° 407-A/75, de 30 de Julho, a autora tinha direito a uma indemnização liquidada e efectivada nos termos e condições da Lei n.° 80/77, de 26 de Outubro (artigo 1.°, n.° 2), cujo valor seria fixado administrativamente, não podendo, pois, a Auditoria conhecer do pedido indemnizatório, tal como foi formulado.

Por despacho de 31 de Julho de 1979, o juiz, considerando que o direito à indemnização invocado pela autora resulta da expropriação e nacionalização referidas, nos termos da citada Lei n.° 80/77, sendo, por isso, o respectivo valor fixado por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura e Pescas (artigo 15.°

dessa lei), com recurso para uma comissão arbitrai ou para o Supremo Tribunal Administrativo (artigo 16.°), concluiu que «não é admissível a via de acção para obter a indemnização», sendo, assim, a Auditoria incompetente em razão da matéria.

Desse despacho recorreu a autora para a l.a Secção do Supremo Tribunal Administrativo. E esta, por acórdão de 4 de Dezembro de 1980, revogou o despacho impugnado e ordenou que ele fosse substituído por outro que declarasse o tribunal competente.

A essa conclusão chegou o Supremo Tribunal Administrativo por­que «o artigo 15.° da Lei n.° 80/77, de 26 de Outubro, confiando à Administração a fixação do valor das indemnizações devidas pela naciona­lização e expropriação de prédios ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, contrariou o disposto nos artigos 205.° e 206.° da Constituição da República», sendo, portanto, inconstitucional.

interposto recurso desse acórdão para o Tribunal Pleno, este, por acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, negou-lhe provimento.

Daí o presente recurso para o Tribunal Constitucional, interposto pelo Ministério Público, nos termos dos artigos 280.°, n.os l, alínea a), e 2, da Constituição e 70.°, n.° l, alínea a), 71.°, n.os l, alínea a), e 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro.

Neste Tribunal alegou o magistrado do Ministério Público no sen­tido da não inconstitucionalidade da norma desaplicada, isto é, do artigo 15.° da Lei n.° 80/77.

Cumpre decidir.

2 — Depois de declarar, no seu n.° l, que «do direito à proprieda­de privada, reconhecido pela Constituição, decorre que, fora dos casos expressamente previstos na Constituição, toda a nacionalização ou expropriação apenas poderá ser efectuada mediante o pagamento de justa indemnização», o artigo 1.° da Lei n.° 80/77, de 26 de Outubro, dispõe no n.° 2 que «as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.° 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, con­ferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expro­priados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei».

«O valor da indemnização definitiva devida pela nacionalização e ex­propriação de prédios ao abrigo da legislação sobre reforma agrária — estabelece o artigo 15.° da mesma Lei, na redacção do Decreto-Lei n.° 343/80, de 2 de Setembro, correspondente ao n.° l desse artigo, na sua redacção primitiva — será fixado por despacho conjunto dos Minis­tros das Finanças e do Plano e da Agricultura e Pescas, de acordo com os princípios e regras a definir pelo Governo, nos termos do n.° 2 do artigo 37.°».

É a constitucionalidade desta norma que está em causa no recurso.

Fundamentando a inconstitucionalidade escreveu-se no acórdão recor­rido:

Como se diz no acórdão da Secção, a fixação das indemniza­ções pela nacionalização e expropriação de prédios ao abrigo da legislação sobre reforma agrária envolve manifestamente a composição de um conflito de interesses entre os titulares do direito à indemnização e a Administração.

É certo que a composição de conflitos de interesses é objec­tivo, tanto da função jurisdicional, como da função administra­tiva.

Tem-se entendido, no entanto, que «há acto jurisdicional quando a sua prática se destina a realizar o próprio interesse pú­blico da composição dos conflitos de interesses, tendo como fim específico, portanto, como alguns referem, a realização do direito ou da justiça; há acto administrativo quando a composição dos interesses em causa tem em vista a prossecução de qualquer outro dos interesses públicos que o Estado incumbe realizar, represen­tando aquela composição, pois, um simples meio ou instrumento para a satisfação desse outro interesse», sendo certo que para outros autores «a distinção reside no carácter de parcialidade ou im­parcialidade que assume a actividade do órgão que procede à com­posição do conflito de interesses, aferida em função de uma situa­ção de indiferença ou desinteresse perante o conflito, pelo que há acto administrativo se esse órgão ou, melhor dizendo, se a pessoa a que o o mesmo pertence é interessada ou parte no conflito, e há acto jurisdicional na hipótese contrária» (Acórdão deste Tri­bunal de 13 de Novembro de 1980, em Acórdãos Doutrinais, n.° 231, pp. 286 e seguintes).

E mais adiante:

Ora, o acórdão recorrido, conforme já atrás se referiu, con­sidera que a Administração não está desinteressada no conflito de interesses entre os titulares do direito à indemnização e ela própria, pelo que a resolução de tal conflito não pode deixar de se inserir na actividade ou função jurisdicional, exercida por órgãos que não são parte nesse conflito.

Em termos simples poderá dizer-se que, no entender do acórdão recorrido, a fixação do valor da indemnização definitiva devida pela nacionalização e expropriação de prédios ao abrigo da legislação sobre reforma agrária se integra na função jurisdicional e que, atribuindo o artigo 15.° da Lei n.° 80/77 a competência para esse efeito aos Minis­tros das Finanças e do Plano e da Agricultura e Pescas e integrando-se o acto respectivo no exercício da função administrativa ou, mais preci­samente, revestindo esse acto a natureza de acto administrativo, há vio­lação dos artigos 205.° e 206.° da Constituição, segundo os quais «os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo» e «na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegi­dos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e diri­mir os conflitos de interesses públicos e privados».

Nada a objectar à afirmação de que a intervenção dos Ministros das Finanças e do Plano e da Agricultura e Pescas, prevista no citado artigo 15.°, se situa no domínio da função administrativa, constituindo o despa­cho conjunto por eles proferido um acto administrativo, ou seja, na definição que dele é dada na doutrina comum, uma conduta voluntária de um órgão da Administração, agindo como elemento desta, no exercício de um poder público (ou de um «poder de autoridade») e para a pros­secução de interesses postos por lei a seu cargo, conduta essa destinada a produzir efeitos jurídicos num caso concreto. Sobre o conceito de acto administrativo podem ver-se: Prof. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.a ed., t. I, 1973, n.os 177 e seguintes; Mário Esteves Oliveira, Direito Administrativo, vol. I, 1980, parte II, capítulo III, § 1.°, n.os l a 7; J. M. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, I, 1982, n.os 34 e 35; António Furtado dos Santos, «Acto administrativo», no Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. I, 1965, p. 126.

Mas a fixação do «valor da indemnização definitiva devida pela nacio­nalização e expropriação de prédios ao abrigo da legislação sobre refor­ma agrária» pode ser objecto daquele despacho, pois, ao fixar-se esse valor, ainda se está a prosseguir o interesse público subjacente ao acto de nacio­nalização ou expropriação ou, por outras palavras, ainda se está no domí­nio da função administrativa. Ponto é que a lei não exclua o recurso aos tribunais.

Ora, o certo é que o n.° l do artigo 16.° da Lei n.° 80/77, tanto na sua versão originária como na redacção que lhe foi dada pelo citado Decreto-Lei n.° 343/80, começa por ressalvar o «recurso para outras instâncias competentes». Além disso, o mesmo artigo 16.°, na sua primitiva redacção, permitia: no n.° l, que a resolução de quaisquer litígios

relativos à fixação, liquidação e efectivação da indemnização fosse feita mediante recurso do acto administrativo para uma comissão arbitrai; e no n.° 8, que das deci­sões dessa comissão arbitrai, bem como dos actos administrativos que não tivessem sido objecto de recurso para a comissão arbitrai, fosse interposto recurso, nos termos gerais de direito, para o Supremo Tribunal Adminis­trativo. E o mesmo artigo 16.°, na sua redacção actual, permite no n.° l que a resolução desses conflitos seja feita por comissões arbitrais; e, depois de, no n.° 6, fazer depender a validade das decisões de tais comissões da sua homologação por despacho do Ministro das Finanças e do Plano, ad­mite no n.° 8 que dos despachos que recaiam sobre essas decisões haja recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.

Estando, assim, assegurada a via judicial para a fixação, liquidação e efectivação da indemnização devida, não se vê que haja violação dos citados preceitos constitucionais.

Ao que fica dito, poderá acrescentar-se, em primeiro lugar, que, apre­ciando o Decreto da Assembleia da República n.° 94/1, de 9 de Agosto de 1977 (indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionali­zados ou expropriados), cujo artigo 15.° veio a converter-se, com a mesma redacção, no artigo 15.° da Lei n. 80/77, a Comissão Constitucional, através do parecer n.° 23/77, de 14 de Setembro (nos Pareceres da Co­missão Constitucional, 3.° volume, p. 49), se pronunciou pela sua não inconstitucionalidade; e, em segundo lugar, que, ao concluir que o arti­go 16.° da Lei n.° 80/77 não viola a garantia de recurso contencioso, consagrado no n.° 3 do artigo 268.° da Constituição, o Acórdão deste Tribunal n.° 39/88, de 9 de Fevereiro (no Diário da República, l.a série, de 3 de Março de 1988), pressupôs a não inconstitucionalidade do artigo 15.° da mesma lei, aqui em apreciação. «Ora — lê-se nesse acórdão —, seja qual for o fundamento que, para impugnação do despacho ministe­rial, os particulares possam invocar, e bem assim as possibilidades de que disponha a jurisdição administrativa para sindicar o acto impugna­do, uma coisa é certa: o acesso à via judicial para atacar um acto admi­nistrativo eventualmente viciado aí está.»

3 — Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso e, em conse­quência, ordena-se que os autos sejam remetidos ao Supremo Tribunal Administrativo (pleno da l.a Secção) para que o acórdão recorrido seja reformado em conformidade com a decisão sobre a inconstitucionalidade.

Lisboa, 9 de Março de 1989.

Mário de Brito

Magalhães Godinho

Luís Nunes de Almeida

Messias Bento

José Manuel Car­doso da Costa

Armando Manuel Marques Guedes.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, 2.a série, de 16 de Junho de 1989.