Portuguese Constitutional Court rejects challenge to gambling machine fine limits as constitutionally valid. The court upholds the government's power to set specific penalty ranges within statutory bounds.

Acórdão 305/89

ACÓRDÃO Nº 305/89[1]

Processo: n.° 305/89.

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I — A questão

l — O governador civil do distrito de Setúbal, por despacho profe­rido em 23 de Fevereiro de 1988, impôs a A. a coima de 200 000$, correspondente à prática da contra-ordenação prevista e pu­nida nos artigos 8.°, n.° l, e 15.°, n.° l, alínea a), do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro.

Impugnada judicialmente esta decisão, veio o infractor a ser absolvi­do por sentença de 24 de Junho de 1988, por força da recusa de aplica­ção das normas em causa, com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica.

2 — Em obediência ao disposto nos artigos 280.°, n.os l, alínea a), e 2 da Constituição e 72.°, n.os l, alínea a), e 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público, daquela decisão, recurso obrigatório ao Tribunal Constitucional.

Nas alegações produzidas pelo Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto formularam-se as conclusões seguintes:

Não devem julgar-se inconstitucionais as normas constantes dos artigos 8.°, n.° l, e 15.°, n.° l, alínea a), do Decreto-Lei n.° 21/85;

Consequentemente, o recurso deve merecer provimento, determi­nando-se, em conformidade, a reformulação da sentença im­pugnada.

3 — Contrariamente, na contra-alegação oferecida pelo recorrido sus­tenta-se a existência de inconstitucionalidade orgânica das normas cuja aplicação foi recusada, e, consequentemente, a confirmação do julgamento de inconstitucionalidade operado pela decisão impugnada.

Passados os vistos de lei, cabe agora apreciar e decidir.

II — A fundamentação

1 — Atendo-se à consideração de que «o regime de registo e explora­ção de máquinas eléctricas de diversão, consagrado pelo Decreto-Lei n.° 293/81, de 16 de Outubro, tem revelado dificuldades de aplicação que recomendam a sua reformulação em termos de clarificação e ajusta­mento de muitos dos seus preceitos» (cf. o respectivo texto

preambular), veio o Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, estabelecer um novo regime de licenciamento da exploração e registo de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão, bem como da respectiva exploração e prática de jogo fora dos casinos.

Nos seus preceitos que vêm questionados, dispõe-se do modo seguinte:

Art. 8.° — l — As máquinas registadas que sejam trans­feridas para outro distrito diferente ficam sujeitas ao novo registo no distrito para que são deslocadas.

Art. 15.° — l — As infracções ao presente diploma cons­tituem contra-ordenação e serão punidas nos termos seguintes:

a) Máquinas em exploração sem registo no respectivo governo civil — coima de 100 000$ a 200 000$ e re­gisto compulsivo, sendo a taxa agravada em 100 %.

Considerou-se na sentença recorrida que a autorização legislativa in­vocada no Decreto-Lei n.° 21/85, como sua credencial parlamentar — a Lei n.° 25/84, de 13 de Julho —, não concedia ao Governo competên­cia para legislar em matéria contra-ordenacional, mas tão-só em matéria criminal e contravencional, e daí o entendimento de que as normas desaplícadas sofrem do vício de inconstitucionalidade orgânica.

2 — Em conformidade com o disposto no artigo 168.°, n.° l, alí­nea d), da Constituição, é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo, sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo.

Este Tribunal teve já ensejo, no seu Acórdão n.° 56/84, in Diário da República, l.a série, de 9 de Agosto de 1984, de deixar demarcada a linha distintiva das competências legislativas da Assembleia da República e do Governo em matéria de ilícito de mera ordenação social e respec­tivo processo.

Nomeadamente naquele aresto deixou-se, a tal respeito, consignado o seguinte:

Salvo autorização ao Governo, igualmente pertence à Assembleia da República [artigo 168.°, n.° l, alínea d)] a competência para legislar sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo pro­cesso. A competência exclusiva do parlamento limita-se, nes­te caso, ao regime geral. Razões de ordem histórica e razões de sistema confirmam esta interpretação, de imediato deduzível da letra do preceito.

Na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional dis­cutiu-se a nova formulação proposta para a alínea c) do n.° l do artigo 168.°: «definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos e regime geral de pu­nição das infracções disciplinares e dos actos ilícitos de mera ordenação social, bem como processo criminal». Como entremostra a discussão travada [Diário da Assembleia da Re­pública, 2.a sessão legislativa, 2.a série, suplemento ao n.° 44, pp. 904-(1) e 904(2)], acabou por se assentar na sua desmultiplicação em duas alíneas, as actuais alíneas c) e d), ficando, segundo esta última alínea, no domínio da reserva legislativa da Assembleia da República o regime geral do ilí­cito de mera ordenação social e, pela mesma lógica, o regime geral do respectivo processo ou as suas grandes normas adjectivas. Esta interpretação é ainda confirmada sistematica­mente a dois níveis. Por um lado, é significativo que a alínea d) do n.° l do artigo 168.°, ao invés do que sucede com a alínea c) do mesmo n.° l, se refira expressamente ao regime geral. Por outro lado, o artigo 229.°, alínea m), da Constitui­ção atribui às regiões autónomas o poder de definir actos ilícitos de mera ordenação social e respectiva punição, pelo que ao Governo, e com referência a todo o território do Estado, se não pode deixar de reconhecer igual competência. Mais exactamente, ao Governo, dentro da lei quadro (Decreto-Lei n.° 433/82, emitido no uso da autorização conferida pela Lei n.° 24/82, de 23 de Agosto), pertence, no exercício de competência legislativa concorrente com a Assembleia da República, delinear ilícitos contra-ordenacionais, estabelecer a concernente punição e moldar regras secundárias do pro­cesso contra-ordenacional.

Com tudo isto se não quer significar que ao Governo seja ilícito revogar parcialmente o Decreto-Lei n.° 433/82. Ponto é que estejam em questão normas desenquadradas do regime geral, substantivo ou adjectivo, do ilícito de mera ordenação social. De qualquer forma, essa eventual derrogação, atento o disposto no artigo 115.°, n.os 2 e 5, da Constituição, terá sempre de se positivar em lei em sentido formal.

E noutro passo, em jeito de sintetização:

Fazendo uma pausa, e resumindo as linhas essenciais da exposição antecedente, salientam-se as ideias conclusivas essen­ciais no que toca ao exercício do poder legislativo pela Assembleia da República e pelo Governo em matéria de di­reito sancionatório público:

É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção):

a) Definir crimes e penas em sentido estrito, o que com­porta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crimes, de des­qualificá-los em contravenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito positivo;

b) Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos proces­sos;

e) Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta.

É da competência concorrente da Assembleia da Repú­blica e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevi­vência constitucional do tipo contravencional):

a) Definir, dentro dos limites do regime geral, con­travenções não puníveis com pena restritiva de liber­dade e contra-ordenações, alterar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição;

b) Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n.° 433/82.

Na esteira deste entendimento, que por inteiro agora de novo se perfi­lha, nada impede no plano da ordem constitucional que o Governo, no exercício da sua competência legislativa própria, possa transformar em contra-ordenação uma contravenção não punível com pena restritiva de liberdade, como aconteceu na situação contemplada na norma do artigo 8.°, n.° l, conjugada com o corpo do artigo 15.°, n.° l, ambos do Decreto-Lei n.° 21/85.

Na verdade, o ilícito contravencional previsto e punível nos artigos 7.°, n.° l, e 20.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 293/81, de 16 de Outubro (diploma expressamente revogado pelo artigo 20.° do Decreto-Lei n.° 21/85), foi desgraduado em ilícito de mera ordenação social por aquelas duas citadas disposições do Decreto-Lei n.° 21/85, sendo obser­vada, porém, inteira obediência às regras próprias do regime geral em matéria de punição dos ilícitos contra-ordenacionais.

Com efeito, nas normas sob sindicância foi respeitada a moldura puni­tiva estabelecida neste domínio pelo artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 433/ 82, de 27 de Outubro, pois que não se ultrapassaram os limites mínimo e máximo das coimas ali prescritas, isto é, não se estabeleceu um limite mínimo inferior a 200$ e um limite máximo superior a 200 000$, sendo de todo irrelevante que o limite mínimo tenha sido fixado em 100 000$, talqualmente houve ensejo de se concluir em situação análoga no já ci­tado Acórdão n.° 56/84.

Assim sendo, e contrariamente à solução adoptada na decisão recor­rida, deve concluir-se não padecer de inconstitucionalidade orgânica a nor­ma do artigo 15.°, n.° l, alínea a), do Decreto-Lei n.° 21/85, quando es­tabelece como limite mínimo da coima ali prevista o montante de 100 000$, porquanto este limite se compreende entre os limites mínimo e máximo fixados na regra geral do artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 433/82.

III — A decisão

Nestes termos decide-se:

a) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 8.°, n.° l, e 15.°, n.° l, alínea a), do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro;

b) Conceder provimento ao recurso e determinar, consequentemente, a reformulação da decisão impugnada.

Lisboa, 9 de Março de 1989.

Antero Alves Monteiro Dinis

Raul Mateus

Vital Moreira

Armando M. Marques Guedes.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, 2.a série, de 12 de Junho de 1989.