Constitutional Court declares fine limit unconstitutional but reforms lower court decision to apply correct limits.

Acórdão 304/89

ACÓRDÃO Nº 304/89[1]

Processo: n.° 311/88

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz

I — A questão

1 — Por despacho proferido em 19 de Fevereiro de 1987 pelo se­cretário do Governo Civil de Setúbal, no uso de competência delegada pelo respectivo governador civil, foi imposta a A. a coima global de 300 000$, correspondente à prática de duas contra-ordenações punidas nos termos do artigo 15.°, n.° l, alínea b), do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro.

Impugnada judicialmente esta decisão, veio o infractor a ser absolvi­do por sentença de 22 de Abril de 1988, com base na recusa de aplica­ção da norma em causa, com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica.

2 — Em obediência ao disposto nos artigos 280.°, n.os l, alínea a), e 2, da Constituição e 72.°, n.os l, alínea a), e 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público, daquela decisão, recurso obrigatório ao Tribunal Constitucional.

Nas alegações produzidas pelo Ex.mo Procurador-Geral da República Adjunto apresentou-se o seguinte quadro conclusivo:

a) É organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.°, n.° l, alínea d), da Constituição, a norma constante da alínea b) do n.° l do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, apenas na parte em que fixa o limite máximo da coima em montante superior ao estabelecido no n.° l do artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro;

b) Deve determinar-se a reforma da decisão recorrida de acor­do com o juízo de inconstitucionalidade precedentemente formu­lado.

3 — Também na sua contra-alegação o recorrido manifestou idêntico entendimento, defendendo a inconstitucionalidade orgânica da norma desaplicada e, por via dela, a necessária confirmação da sentença impugnada.

Passados os vistos de lei, cumpre agora apreciar e decidir.

II — A fundamentação

1 — Atendo-se à consideração de que o «regime de registo e explo­ração de máquinas eléctricas de diversão, consagrado pelo Decreto-Lei n.° 293/81, de 16 de Outubro, tem revelado dificuldades de aplicação que recomendam a sua reformulação em termos de clarificação e ajusta­mento de muitos dos seus preceitos» (cf. o respectivo preâmbulo), veio o Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, estabelecer um novo regime de licenciamento da exploração e registo de máquinas automáticas, me­cânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão, bem como da respectiva exploração e prática de jogos fora dos casinos.

No seu artigo 15.°, n.° l, alínea b), norma cuja inconstitucionalidade se questiona, dispõe-se do modo seguinte:

l — As infracções ao presente diploma constituem contra--ordenações e serão punidas nos termos seguintes:

…………………………………………………………………………………

b) Máquinas em exploração sem licença de exploração ou com licença de exploração caducada — coima de 150 000$ a 250 000$ por cada máquina.

Na sentença recorrida considerou-se que a autorização legislativa invocada naquele diploma como sua credencial parlamentar — a Lei n.° 25/84, de 13 de Julho — não concedia ao Governo competência para legislar em matéria contra-ordenacional e contravencional, e daí o en­tendimento de que a norma desaplicada padece do vício de inconstitu­cionalidade orgânica.

Vejamos.

2 — Em conformidade com o disposto no artigo 168.°, n.° l, alí­nea d), da Constituição, é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo, sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo.

Muito embora não tenha ainda sido editado, de modo completo e sistemático, o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordena­ção social e do respectivo processo, deve reconhecer-se que diversas dis­posições do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, contêm discipli­na própria do regime geral do direito de ordenação social.

No sentido deste entendimento se posicionou, além de outros, o Acórdão n.° 56/84, Diário da República, l.a série, de 9 de Agosto de 1984, no qual se deixou expressamente consignado:

Salvo autorização ao Governo, igualmente pertence à Assem­bleia da República [artigo 168.°, n.° l, alínea d)] a competência para legislar sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo. A competência exclusiva do Parlamento limita-se, neste caso, ao regime geral. Razões de ordem histórica e razões de sistema confirmam esta interpretação, de imediato deduzível da letra do preceito.

Na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional discutiu-se a nova formulação proposta para a alínea c) do n.° l do artigo 168.°: «definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respec­tivos pressupostos e regime geral de punição das infracções discipli­nares e dos actos ilícitos de mera ordenação social, bem como pro­cesso criminal». Como entremostra a discussão travada [Diário da Assembleia da República, 2.a sessão legislativa, 2.a série, suplemento ao n.° 44, pp. 904 — (1) e 904 —- (2)], acabou por se assentar na sua desmultiplicação em duas alíneas, as actuais alíneas c) e d), fi­cando, segundo esta última alínea, no domínio de reserva legislativa da Assembleia da República o regime geral do ilícito de mera orde­nação social e, pela mesma lógica, o regime geral do respectivo processo ou das suas grandes normas adjectivas.

Esta interpretação é ainda confirmada sistematicamente a dois níveis. Por um lado, é significativo que a alínea d) do n. ° l do artigo 168.°, ao invés do que sucede com a alínea c) do mesmo n.° l, se refira expressamente a regime geral. Por outro lado, o artigo 229.°, alínea m), da Constituição atribui às Regiões Autó­nomas o poder de definir actos ilícitos de mera ordenação social e respectiva punição, pelo que ao Governo, e com referência a todo o território do Estado, se não pode deixar de reconhecer

igual competência. Mais exactamente, ao Governo, dentro da lei quadro (Decreto-Lei n.° 433/82, emitido no uso da autorização conferida pela Lei n.° 24/82, de 23 de Agosto), pertence, no exercício de competência legislativa concorrente com a da Assembleia da República, delinear ilícitos contra-ordenacionais, estabelecer a concernente punição e moldar regras secundárias do processo contra-ordenacional.

Com tudo isto se não quer significar que ao Governo seja ilícito revogar parcialmente o Decreto-Lei n.° 433/82. Ponto é que estejam em equação normas desenquadradas do regime geral, substantivo ou adjectivo, do ilícito de mera ordenação social. De qualquer forma, essa eventual derrogação, atento o disposto no artigo 115.°, n.os 2 e 5, da Constituição, terá sempre de se positivar em lei em sentido formal.

E mais adiante:

O Decreto-Lei n.° 433/82, embora editado pelo Governo no uso da autorização legislativa constante do artigo 2.° da Lei n.° 24/82 («fica igualmente autorizado o Governo a alterar a le­gislação respeitante às contra-ordenações [...]»), não o foi para exe­cução do preceituado na alínea d) do n.° l daquele artigo 168.°: o Decreto-Lei n.° 433/82 precedeu a revisão constitucional, por via da qual foi cometida à Assembleia da República, no novo texto da Constituição, a apontada reserva legislativa.

Por isso mesmo, tal diploma não caracteriza com o rigor exigível certos aspectos do regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social. Em particular, e como atrás se viu, permite a estipulação de sanções com uma dimensão nele não prevista (artigo 21.°) e sugere apenas os limites mínimo e máxi­mo das coimas (artigo 17.°). Ora, daquele regime geral, por for­ça do disposto no artigo 168.°, n.° l, alínea d), da Constituição, não pode deixar de constar um quadro rígido das sanções aplicá­veis aos ilícitos de mera ordenação social, bem como uma refe­rência, com valor taxativo, aos montantes mínimo e máximo das coimas. A não se entender assim, a competência exclusiva da Assembleia da República, precisamente na zona mais nuclear do regime geral de punição das contra-ordenações, seria praticamen­te destruída: a simples enumeração, com carácter exemplificativo, das sanções aplicáveis, a mera recomendação de tectos das coimas, deixaria sempre ao Governo a possibilidade de desbordar em qualquer momento aquelas indicações. Não é, pois, lícita leitura diversa da que se fez do artigo 168.°, n.° l, alínea d).

Como assim, têm os artigos 17.° e 21.° do Decreto-Lei n.° 433/82 de ser interpretados restritamente, têm em suma de ser compaginados com aquela nova área de competência legislativa exclusiva da Assembleia da República. Logo, o Governo, ao estabelecer sanções e ao fixar coimas em casos particulares, deverá conformar-se com a moldura punitiva ali traçada. Isto é, será obrigado a ter por rígido o módulo sancionatório constante daqueles preceitos.

À luz deste entendimento que de novo se perfilha, deve reconhecer-se a diversas normas contidas no Decreto-Lei n.° 433/82 a natureza de disposições integrativas do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo a que se reporta o artigo 168.°, n.° l, alínea ã), da Constituição.

E entre estas há-de incluir-se o dispositivo do artigo 17.°, daquele diploma legal, em que assim se dispõe:

1 — Se o contrário não resultar da lei, o montante mínimo da coima será de 200$ e o máximo de 200 000$.

2 — Se a lei, relativamente ao montante máximo, não distin­guir o comportamento doloso do negligente, este só poderá ser sancionado até metade do montante máximo da coima prevista.

3 — As coimas aplicadas às pessoas colectivas poderão ele­var-se até aos montantes de:

a) 3 000 000$ em caso de dolo;

h) l 500 000$ em caso de negligência.

Por força deste preceito dotado da natureza de princípio geral a que acima se fez referência, a normação editada pelo Governo que respeitar aos ilícitos contra-ordenacionais há-de cingir-se aos limites mínimo e máximo ali estabelecidos, sob pena de envolver modificação do regime geral de punição daqueles ilícitos, matéria compreendida no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia da República.

3 — Resulta do entendimento precedentemente estabelecido que a norma do artigo 15.°, n.° l, alínea b), do Decreto-Lei n.° 21/85, ao fixar o máximo da coima aplicável em 250 000$, ultrapassou o limite máximo de 200 000$ definido no artigo 17.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 433/82, incor­rendo assim irremissivelmente no vício de inconstitucionalidade orgânica.

Todavia, a ilegitimidade constitucional daquela norma apenas se si­tua na parte do seu segmento que excede o limite máximo consentido no regime geral da punição da ilicitude contra-ordenacional, e não já na sua globalidade como foi entendido na decisão recorrida.

O vício de inconstitucionalidade parcial assinalado resulta do facto de o regime geral da punição dos actos ilícitos de mera ordenação social haver sido modificado sem credencial parlamentar própria (a autoriza­ção legislativa conferida pela Lei n.° 25/84 não constituía título adequa­do nesta matéria), nada obstaculando, porém, a que, dentro desse regime geral, o Governo possa editar outra normação

III — A decisão

Nestes termos, decide-se:

a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 15.°, n.° l, alínea b) do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, mas apenas na parte em que estabelece o limite máximo da coima em montante superior ao fixado no artigo 17.°, n.° l, do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, por violação do disposto no artigo 168.°, n.° l, alínea d), da Constituição;

b) Determinar a reforma da decisão recorrida, em consequência com o presente juízo de inconstitucionalidade.

Lisboa, 9 de Março de 1989.

Antero Alves Monteiro Diniz

Raul Mateus

Vital Moreira

Armando M. Marques Guedes.

[1] Acórdão publicado no Diário da República, 2.a série, de 22 de Junho de 1989.