Constitutional Court declares regional regulation unconstitutional for failing to cite enabling law per Art. 115(7) CRP.

ACÓRDÃO N

ACÓRDÃO N.º 298/88

Processo n.º 172/88

1ª Secção

Relator: Conselheiro Martins da Fonseca

Acordam no Tribunal Constitucional:

1. Em autos de acidente de trabalho em que é sinistrado A., residente em …, Povoação, Ilha de S. Miguel, e entidade responsável a Companhia de Seguros Europeia, SARL, com delegação em Ponta Delgada, e por entender que a Resolução do Governo Regional n.º 5/88, de 28 de Janeiro de 1988, publicada no Jornal Oficial, I Série, n.º 4, enfermava de ilegalidade e de inconstitucionalidade orgânica e formal, o Mm.º Juiz do Tribunal do Trabalho de Ponta Delgada recusou a sua aplicação, e em consequência indeferiu a promoção do Ministério Público, em que este peticionava, em função daquela mesma Resolução, que se procedesse à actualização da pensão do sinistrado. Inconformado com tal despacho, dele recorreu para o Tribunal Constitucional, e em termos limitados à questão de constitucionalidade, o Ministério Público, que, em alegações apresentadas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, ofereceu as seguintes conclusões:

"a) Deve ser julgada inconstitucional e ilegal a norma que constitui objecto do presente recurso; e, em consequência,

b) Embora por fundamento ampliado, deve ser confirmada, na parte impugnada, a decisão recorrida".

Não foram apresentadas contra-alegações.

Correram os vistos legais. Tudo visto.

2. Antes de o Tribunal Constitucional se debruçar sobre o fundo, importará esclarecer previamente a questão da delimitação do pedido, considerado este tanto na sua dimensão horizontal, como na sua dimensão vertical.

No que respeita à dimensão horizontal do pedido, observa-se que o despacho recorrido se limitou a afirmar que desaplicava, por ilegalidade e inconstitucionalidade a Resolução n.º 5/88, sem especificar se desutilizava todas, algumas ou só uma das suas normas. No entanto, o Ministério Público, nas alegações do recurso por ele próprio interposto, restringiu o seu campo, e sem ambiguidade, à questão da inconstitucionalidade e ilegalidade da norma da alínea b) do n.º 1 da Resolução n.º 5/88, pelo que só em relação a tal norma – e ainda que outro tivesse sido o grau de desaplicação normativa efectivamente praticado ao nível da decisão recorrida – se terá o Tribunal Constitucional, no exercício da sua competência específica, e por direitas contas, de se pronunciar.

E no que respeita à dimensão vertical do pedido, nota-se que tanto na decisão recorrida como nas alegações do Ministério Público se concluiu pela existência de dois vícios normativos: o de inconstitucionalidade e o de ilegalidade. No entanto, isto não levará o Tribunal Constitucional, forçosamente, a ter de conhecer de ambos os vícios.

É que, concorrendo quanto a certa norma jurídica os vícios de inconstitucionalidade (em que o parâmetro de referência será a Constituição) e de ilegalidade (em que o parâmetro de referência será um acto legislativo), e uma vez dado por verificado o primeiro vício, mais grave, ficará prejudicado por via de regra o conhecimento do segundo vício, menos grave. Assim, e nesta particular perspectiva, entende-se que o Tribunal Constitucional, no caso sub judice, só terá de ir averiguar se a norma da alínea b) do n.º l da Resolução n.º 5/88 padece ou não de ilegalidade se antes, e em relação à mesma norma, não houver formulado, prevalentemente, um juízo positivo de inconstitucionalidade.

Esclareceu-se, pois, o alcance do pedido, seja na sua dimensão horizontal, seja na sua dimensão vertical. Como se viu, e olhado o pedido naquela primeira dimensão, considerou-se o mesmo como abrangendo apenas a norma da alínea b) do n.º 1 da Resolução n.º 5/88, e olhado o pedido nesta segunda dimensão, considerou-se o mesmo como referindo-se, em primeiro lugar, à inconstitucionalidade de tal norma, e só em segundo lugar, e condicionalmente, a sua ilegalidade.

Fazendo a síntese do que se vem de dizer, cumprirá, pois, ao Tribunal Constitucional conhecer, em primeira linha, da (in)constituciona1idade da norma da alínea a) do n.º l da Resolução n.º 5/88, e, em segunda linha, ou seja, se não se concluir pela sua inconstitucionalidade, da (i)legalidade dessa norma.

3. O artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 411/87, de 31 de Dezembro determinou que, a partir de 1 de Janeiro de 1988, os valores da remuneração mínima mensal consagrados nos artigos 1.º, n.º 1 (para a generalidade dos trabalhadores por conta de outrem), e 3.º, n.º 1 (para os trabalhadores dos sectores da agricultura, silvicultura e pecuária) e n.º 2 (para os trabalhadores dos serviços domésticos não fornecidos por empresa que desse fornecimento façam actividade social) do Decreto-Lei n.º 69-A/87, de 9 de Fevereiro, passassem a ser de 27.200$00, 24.800$00 e 19.500$00, respectivamente. A entidade seguradora responsável pelo pagamento da pensão devida nestes autos emergentes de acidente de trabalho veio, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 668/75, de 24 de Novembro, comunicar ao Tribunal do Trabalho de Ponta Delgada a actualização efectuada de harmonia com o artigo 1.º do referido Decreto-Lei n.º 668/75, com redacção que lhe foi dada pelo artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 39/81, de 7 de Março.

Nos termos da parte final do citado n.º 2 do artigo 3.º, do Decreto-Lei n.º 668/75, o Ministério Público promoveu a rectificação da actualização da pensão, por entender que esta devia ser calculada com base no salário mínimo vigente na Região Autónoma dos Açores, por força da Resolução n.º 5/88, de 28 de Janeiro de 1988, do Governo Regional dos Açores, publicado no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, n.º 4, da mesma data, que estabeleceu o seguinte:

" Considerando que se mantêm parcialmente os condicionalismos que justificaram que, em 1987, fosse estabelecido um salário mínimo regional;

Considerando a necessidade de defender o rendimento das famílias de menores recursos, para as quais o salário mínimo assume maior importância;

Considerando a política de aproximação progressiva dos diferentes valores do salário mínimo, e, em particular, entre os salários dos trabalhadores rurais e do comércio, industria e serviços;

Considerando o nível do desenvolvimento das forças produtivas na Região e as exigências de estabilidade económica e financeira das empresas;

Considerando as posições assumidas neste âmbito pelos parceiros sociais.

O Governo resolve:

1 - Os valores da remuneração mínima mensal a observar na Região Autónoma dos Açores, a partir de 1 de Janeiro de 1988, passam a ser os seguintes:

a) 27.800$00 para os trabalhadores do comércio, indústria e serviços;

b) 26.000$00 para os trabalhadores da agricultura, silvicultura e pecuária;

c) 19.900$00 para os trabalhadores do serviço doméstico não fornecido por empresas.

2 - Em todos os aspectos não contemplados nesta Resolução observar-se-á o disposto na legislação aplicável".

Tal promoção foi indeferida pelo despacho ora recorrido, que recusou a aplicação desta Resolução, com fundamento na sua ilegalidade e inconstitucionalidade orgânica e formal.

É desta decisão que foi interposto o recurso em apreciação.

Transcrita a Resolução n.º 5/88, importa assinalar que, pela sua origem, tal diploma só pode ser havido como regulamentar. De facto, e no plano da produção normativa regional, o artigo 234.º da Constituição da República Portuguesa, lido em articulação com o artigo 229.º, apenas deixa para os governos regionais o poder de regulamentar a legislação regional, competência esta, aliás, especificamente afirmada para o Governo Regional dos Açores no artigo 56.º, alínea c), do Estatuto dos Açores (e observe-se a propósito, que o artigo 57.º, n.º l, do Estatuto dos Açores não imporá necessariamente a forma de decreto regulamentar regional para todos os actos de normação secundária do Governo da Região, o que, porém, não elimina a questão de saber se e em que medida é que tal forma não será constitucionalmente imposta, atento o disposto no artigo 235.º, n.ºs 1 e 4 da Lei Fundamental).

Mas, sendo assim, justifica-se que a questão da inconstitucionalidade se perspective tendo em conta uma possível violação do n.º 7 do artigo 115.º da CRP.

Dispõe, com efeito, este n.º 7 do artigo 115.º que os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão". Para perfeita compreensão do sentido e alcance do preceito, indispensável e, no entanto, estabelecer-se o confronto do n.º 7 com o n.º 6 do artigo 115.º.

De facto, enquanto o n.º 6 do artigo 115.º da CRP estipula que "os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes", limitando, por conseguinte, e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o n.º 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos 'tout court', sujeitando assim todo e qualquer regulamento, independentemente da consideração do órgão ou da autoridade donde tiverem emanado, a imposição de tipo alternativo nele prevista.

É, pois, claro, face a este simples cotejo normativo, que, abrangidos pela regra bidireccional do n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo [artigo 202.º, alínea c)], dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas [artigo 229.º, alínea b)], e dos órgãos próprios das autarquias locais (artigo 242.º da CRP). Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.

O papel dessa lei precedente – di-lo o n.º 7 do artigo 115.º – não é sempre o mesmo.

Umas vezes, a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução 'stricto sensu' ou dos regulamentos complementares.

Outras vezes, a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua omissão. De facto, no exercício do poder regulamentar têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que "cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjectiva)" e nessa "feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objectiva)" – Afonso Rodrigues Queiró, Teoria dos Regulamentos, Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVIII, n.ºs 1, 2, 3 e 4, pág.19. A necessidade de citação dessa lei definidora da competência, subjectiva e objectiva da autoridade ou órgão que emite o regulamento, verificar-se-á, designadamente, no caso dos regulamentos autónomos.

4. Ora, a Resolução n.º 5/88, que, a título de regulamento regional, foi emitida pelo Governo da Região, não se refere, nem directa, nem indirectamente, à lei que a suporta e que, no esquema do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa, teria de ser obrigatoriamente citada.

Deste modo, nem interessa averiguar se tal deliberação poderia ou não ser legalmente justificada. Na verdade, e em correcta análise do texto constitucional, escrevem, a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pág. 66:

" O princípio da primariedade ou precedência da lei é claramente afirmado no n.º 7 [artigo 115.º], onde se estabelece:

a) 'A precedência' da lei relativamente a toda a actividade regulamentar;

b) 'O dever de citação' da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento ilegal, não individualizam expressamente este fundamento".

Assim, é patente a inconstitucionalidade formal da norma do n.º 1, alínea b), da Resolução n.º 5/88, por violação do disposto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (neste sentido, v. o Acórdão n.º 92/85, do Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República, I Série, n.º 168, de 24.7.85).

E alcançada esta conclusão, desnecessário se torna apurar, por razões de economia processual, se aquela norma, e cumulativamente, padece também de outros vícios de inconstitucionalidade.

4. Pelos motivos expostos, e consequentemente por razões não em absoluto coincidentes com as do despacho impugnado, julga-se inconstitucional a norma do n.º 1, alínea b) da Resolução n.º 5/88 do Governo Regional dos Açores e por isso se confirma a decisão recorrida.

Lisboa, 14 de Dezembro de 1988.

Martins da Fonseca

Raul Mateus

Vital Moreira

Antero Alves Monteiro Diniz

Armando Manuel Marques Guedes