Portuguese Constitutional Court declares labor fine enforcement rule unconstitutional for violating legislative reservation. The court ruled that the specific law lacked parliamentary credentials to alter judicial jurisdiction rules. Consequently, the norm was found invalid due to infringement of constitutional legislative powers. The court confirmed the lower tribunal's decision to remand the case. The legal principle established concerns the limits of executive power in modifying procedural regimes without parliamentary approval. This decision reinforces the separation of powers regarding legislative and judicial competencies. The outcome ensures that administrative penalties follow the general procedural framework unless explicitly authorized by parliament.

ACÓRDAO N

ACÓRDAO N.º 271/88

Processo n.º 213/88

1ª Secção

Relator: Conselheiro Monteiro Diniz

Acordam no Tribunal Constitucional:

I. A questão.

1 - No Tribunal do Trabalho de Braga, foi instaurado pelo Ministério Público contra A., Lda., com sede na Rua …, .., Arcozelo, Barcelos, execução para pagamento de quantia certa, destinada à cobrança coerciva da quantia de 196.100$00, proveniente de coima que lhe havia sido imposta em conformidade com o disposto no artigo 25.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro.

Ao pronunciar-se sobre o respectivo requerimento inicial, o juiz daquele tribunal do trabalho, por despacho de 13 de Abril de 1988, considerou organicamente inconstitucional a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 e, por se julgar incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido, determinou a remessa dos autos ao tribunal judicial da comarca de Braga a fim de aí seguirem os ulteriores termos legais.

2 - Em conformidade com o disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a) e 2 da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a) e 72.º, n.º 1, alínea a) e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, interpôs o Ministério Público, daquele despacho, recurso de constitucionalidade em ordem à apreciação e julgamento daquela desuti1ização normativa.

Nas alegações oferecidas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto concluiu-se no sentido de se dever "julgar inconstitucional a norma constante do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, na parte em que, conjugada com a norma constante do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, determina o tribunal competente para a execução das coimas laborais, por violação das alíneas d) e q) do n.º 1, do artigo 168.º da Constituição", confirmando-se, em consequência, na parte impugnada, a decisão recorrida.

A recorrida não contralegou.

Corridos os vistos legais cabe agora apreciar e decidir.

II. A fundamentação.

1 - A questão que vem de ser posta já foi objecto de amplo tratamento jurisprudencial por parte deste Tribunal (cfr. por todos os acórdãos n.ºs 25/88 e 66/88, Diário da República, II série, respectivamente de, 7 de Maio e 20 de Agosto de 1988), limitando-se assim o presente texto a acompanhar de perto o essencial da linha argumentativa ali desenvolvida que, por inteiro se perfilha e reitera.

Considerando a espécie processual em que se inscreveu o despacho impugnado e também o conteúdo injuntivo da norma desaplicada, importará, desde logo, proceder à exacta delimitação do objecto do recurso:

Vejamos.

O artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 – diploma que introduziu o ilícito de mera ordenação social no âmbito do direito laboral – dispõe que as decisões das autoridades referidas no artigo 46.º, n.º 2 (inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados), que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção.

Não regulando o Decreto-Lei n.º 491/85, directamente, a matéria da execução das coimas nele previstas, a questão da competência há-de resolver-se através do apelo ao regime geral das contra-ordenações (artigo 1.º), segundo o qual a execução da coima deve ser promovida (excepto se a decisão a executar tiver sido proferida por tribunal da relação) perante o tribunal da comarca em cuja área tem a sua sede a autoridade administrativa que a aplicou, tribunal esse competente também para conhecer da impugnação judicial da decisão da mesma autoridade (artigos 89.º, n.º 1, e 61.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro).

Assim sendo, em matéria de execução de coimas aplicadas por decisão das autoridades administrativas, o tribunal competente para a execução é aquele a que pertencer competência para a impugnação judicial da respectiva decisão.

Simplesmente, enquanto por força do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 433/82, o tribunal competente para conhecer do recurso é o tribunal da comarca em cuja área tem a sua sede a autoridade que aplicou a coima, o artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 veio atribuir competência para conhecer da impugnação judicial ao tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção.

À luz destas considerações, pode dizer-se que o objecto do presente recurso respeita à questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na medida em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 433/82, atribui competência para a execução das coimas aplicadas por decisão do inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados aos tribunais competentes em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção.

2 - Após a publicação do Decreto-Lei n.º 411-A/79, de 1 de Outubro, o regime das contra-ordenações, introduzido pelo Decreto-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho, ficou desprovido de qualquer eficácia própria.

Todavia, as transformações entretanto operadas tanto no plano da realidade político-social e económica como no ordenamento jurídico português vieram tornar mais instante a necessidade de reafirmar a vigência do direito de ordenação social, havendo, em consequência, sido editado o Decreto-Lei n.º 433/82, como via de concretização de semelhante objectivo.

Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 491/85, ponderando que "o direito laboral é uma área da ordem jurídica na qual bem se compreende a pertinência do direito das contra-ordenações", veio, na esteira de uma doutrina já assumida, prosseguir a tarefa de integração no direito de mera ordenação social do ilícito contravencional.

Analisando o conjunto de normas que o diploma consagra, verifica-se que, em vez da automática conversão das contravenções em contra-ordenações, procurou o legislador modelar as tipificações ex novo, conferindo-lhes uma maior clareza, isto não esquecendo que a regra da tipicidade vale com inteira eficácia e rigidez para o domínio das contra-ordenações.

E a esta mutação substancialmente qualitativa das infracções associaram-se alterações a nível adjectivo e processual.

A competência no que respeita ao processamento das contra-ordenações laborais foi deferida à Inspecção do Trabalho, através das suas delegações e subdelegações, havendo igualmente sido atribuída competência ao inspector-geral do Trabalho para aplicação das coimas ali previstas, com a faculdade de delegação em inspectores-delegados e inspectores-subdelegados (cfr. artigo 46.º, n.ºs 1 e 2).

As decisões destas autoridades, quando apliquem coimas, são passíveis de impugnação judicial, mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção (cfr. artigo 57.º).

Traduz este normativo, como já se assinalou, um desvio à regra geral contida no artigo 61.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, segundo a qual é competente para conhecer do recurso das decisões das autoridades administrativas que apliquem coimas o juiz de direito da comarca em cuja área se acham sediadas aquelas autoridades.

E este desvio envolve um sentido material e um outro territorial: sentido material, porque o conhecimento da causa pertence ao tribunal competente em matéria laboral, e não ao tribunal comum; sentido territorial, porque a determinação do tribunal territorialmente competente depende do local onde foi cometida a infracção, e não já do lugar da sede da autoridade que aplicou a coima objecto de impugnação.

E, por outro lado, este desvio, com duplo alcance, para além da incidência no domínio da impugnação judicial, repercute-se também na determinação da área de competência para a execução das coimas, uma vez que a regra constante do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, não afastada pelo Decreto-Lei n.º 491/85, faz coincidir a competência para o conhecimento da impugnação com a competência para a execução.

Neste quadro legal se inscreve a decisão recorrida, que, na situação concreta observada no processo, houve a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 por organicamente inconstitucional, enquanto, à revelia da indispensável credencial parlamentar, atribuiu à jurisdição laboral competência para conhecer da execução da coima.

Aqui chegados, cumpre averiguar do fundado de semelhante entendimento.

3 - O texto vigente da Constituição dispõe no artigo 168.º, n.º 1, al. q) – talqualmente acontecia na versão originária, no artigo 167.º, al. j) – ser da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo, sobre "organização e competência dos tribunais".

A jurisprudência constitucional, por diversas vezes já, teve ensejo de definir o exacto alcance desta locução normativa (cfr. os pareceres da Comissão Constitucional n.º 2/77, 6/77, 16/77 e 4/81, in Pareceres da Comissão Constitucional, respectivamente, vol. 1.º, pp. 57 e 101 e ss., vol. 2.º, pp. 101 e ss., e vol. 4.º, pp. 205 e ss., e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 230/86 e 36/87, ambos proferidos em processos de fiscalização sucessiva e publicados no Diário da República, I série, de 12 de Setembro de 1986, e 4 de Março de 1987, e os Acórdãos n.ºs 289/86 e 32/87, tirados em processos de fiscalização concreta e publicados no Diário da República, II série, de 7 de Janeiro de 1987, e 7 de Abril de 1987), outrotanto sucedendo no campo doutrinal (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª edição, 2.º vol., 1985, pp. 197 e ss.).

E, se no citado parecer n.º 4/81 foi sustentado que "a interpretação mais aceitável da al. j) do artigo 167.º poderá levar à conclusão de que está reservada à Assembleia da República apenas a fixação dos princípios básicos de competência dos tribunais, os grande quadros de competência que integram a organização judiciária", defendem, em sentido contrário, aqueles autores que o alcance da reserva de competência legislativa da Assembleia da República no seu nível mais exigente – onde se inclui a al. q) – impõe que toda a regulamentação legislativa da matéria seja atribuída ao Parlamento, acrescendo que, por força da preeminência legislativa da Assembleia da República, cujo fundamento é o próprio princípio democrático-representativo, em caso de dúvida, deve definir-se a interpretação mais favorável ao alargamento da sua competência reservada (cfr. ob. cit., loc. cit.).

Tem-se por mais rigoroso este entendimento, cuja doutrina agora se perfilha.

4 - A Lei n.º 82/77, de 6 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), conferia aos tribunais do trabalho, tribunais de competência especializada, a competência contravencional enunciada no seu artigo 67.º, não lhes atribuindo, porém, qualquer competência em matéria de contra-ordenações, desde logo pela evidente razão de o regime destas infracções só haver sido introduzido no nosso ordenamento jurídico no ano de 1979, mais concretamente após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 232/79.

Todavia, a Lei n.º 38/87, de 23 de Dezembro, que veio substituir a anterior Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, e foi regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Junho, dispõe já, no seu artigo 66.º, competir "aos tribunais do trabalho julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processos de contra-ordenação nos domínios laboral e da Segurança Social", não importando, porém, a sua disciplina para a solução da questão em apreço, já que apenas há-de ser regida na moldura do Decreto-Lei n.º 491/85.

A competência atribuída por este último diploma aos tribunais do trabalho no domínio contra-ordenacional filiou-se, assim, na necessidade de preencher uma lacuna normativa especificamente situada na área do direito laboral.

Na verdade, para além de se transmudar um vasto conjunto de transgressões laborais em contra-ordenações, com modelações diversas, mas de ordem essencialmente clarificadas na área das tipificações, introduziram-se alterações no domínio da "competência dos tribunais".

E estas alterações da competência traduzem-se em dois planos, com dimensões bem diversificadas.

Assim:

a) De um lado, a desgraduação de contravenções em contra-ordenações implicou que os tribunais deixem de intervir em primeira instância (assim sucede no julgamento das contravenções), para passarem apenas a conhecer em segunda instância, ao julgar os "recursos" das decisões administrativas que apliquem as coimas;

b) De outro lado, retirou-se aos tribunais de comarca a competência que, por força do ordenamento preexistente, lhes pertencia neste domínio, transferindo-se depois para os tribunais do trabalho (competência material), do mesmo passo que se modificou a regra definidora da competência territorial.

Poderá afirmar-se que toda, ou ao menos parte, desta cirurgia legislativa colide com o texto constitucional, nomeadamente com o preceito invocado na decisão recorrida?

Tem-se por pacífico ser da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo, e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção após a revisão de 1982, a definição, dentro dos limites do regime geral, de contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade e contra-ordenações, a alteração e eliminação de uma e de outras e a modificação da sua punição, e também a desgraduação de contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, desde que respeitado o quadro geral traçado no Decreto-Lei n.º 433/82 (cfr. neste sentido, o Acórdão n.º 56/84, in Diário da República, I série, de 9 de Agosto de 1984).

Todavia, a desgraduação de contravenções em contra-ordenações foi acompanhada, no caso em presença, de modificação das regras de competência judiciárias preexistentes, pois que se transferiu para os tribunais do trabalho a apreciação e conhecimento de uma matéria antes incluída na esfera de competência dos tribunais de comarca.

E esta transferência, além de colidir com regra de competência dos tribunais, envolveu, outrossim, modificação ao "regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo", matéria ainda incluída no âmbito da reserva parlamentar, por força do disposto na al. d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição.

Na verdade, há-de considerar-se que a disciplina contida no Decreto-Lei n.º 433/82, a propósito do recurso e processo judiciais (cap. IV, artigos 59.º a 75.º) e do processo de execução (cap. VIII, artigos 88.º a 91.º), representa o regime geral do processo dos actos ilícitos de mera ordenação social, pois que contêm os princípios básicos ordenadores da respectiva matéria.

Ora, ao transmudar a competência dos tribunais de comarca para os tribunais do trabalho, o Decreto-Lei n.º 491/85 operou simultaneamente uma alteração na esfera da competência dos tribunais e no quadro do regime processual das contra-ordenações, pelo que a impugnação da autoridade administrativa que aplicou uma coima é apreciada por um diverso tribunal (de competência especializada, e não de competência comarca e, eventualmente, de circunscrição territorial diferente), como o é também o processo de execução que para o pagamento daquela venha a ser instaurado.

E, à luz das considerações anteriores, entende-se que o Governo, despojado de credencial parlamentar, não dispunha de legitimidade constitucional para introduzir esta inovação, na ordem jurídica vigente.

III. A decisão.

Nestes termos, decide-se julgar inconstitucional, por violação do disposto nas alienas d) e q) do artigo 168.º da Constituição, a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro, na medida em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, atribui competência para a execução das coimas, confirmando-se, consequentemente, a decisão recorrida.

Lisboa, 30 de Novembro de 1988.

Antero Alves Monteiro Diniz

Raul Mateus (não subscrevo, no entanto, a afirmação de que, em caso de dúvida, se deverá optar sempre pela interpretação do artigo 168.º da Constituição da República Portuguesa que mais alargue a área da competência legislativa reservada da Assembleia da República).

Vital Moreira

Armando Manuel Marques Guedes