Portuguese Constitutional Court declares regional portarias unconstitutional for lacking proper legislative habilitation to set health user co-payments.

Acórdão 209/87

ACÓRDÃO N.º 209/87

Processo: n.° 74/86.

Plenário

Relator: Conselheiro Monteiro Dinis.

I — A questão

1 — O Procurador-Geral da República, ao abrigo do disposto no artigo 281.°, n.° 1, alínea a), da Constituição, veio requerer a declaração com força obrigatória geral da inconstitucionalidade formal originária de todas as normas das Portarias n.os 5/84, 7/84 e 8/84, datadas de 30 de Dezembro de 1983, expedidas pelas Secretarias Regionais das Finanças e dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, invocando para tanto os fundamentos seguintes:

As Portarias n.os 5/84, 7/84 e 8/84, reportando-se a «critérios de comparticipação dos utentes» ou «comparticipação dos utentes», vieram fixar «os valores das comparticipações dos utentes a vigorar nos estabelecimentos hospitalares depen­dentes da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais» (Portaria n.° 5/84), as «taxas moderadoras» para «acesso a cuidados de saúde nos Serviços Médicos Sociais e hospitais concelhios» (Portaria n.° 7/84) e «os valores das taxas moderadoras» aplicáveis a determinados exames e tratamentos (Portaria n.° 8/84);

A doutrina dos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 24/83 e 92/85, aponta claramente para a solução de que «é incons­titucional o estabelecimento de taxas moderadoras que não seja feito por decreto-lei», o que no caso implicaria um decreto legislativo regional, por força do disposto nos artigos 229.°, alínea b), e 234.° da Constituição e 26.°, n.° 1, alínea d), e 28.° da Lei n.° 39/80, de 5 de Agosto;

Faltando o título de habilitação legal necessário para estabelecer valores condicionantes do acesso de utentes a cuidados de saúde, pois as portarias em causa apelam apenas «as faculdades conferidas pelo Estatuto da Região Autónoma dos Açores na Lei n.° 39/80, de 5 de Agosto», estão elas feridas na sua fonte de vício formal.

2 — Em obediência ao disposto no artigo 54.° da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, foi notificado o Governo Regional dos Açores, como órgão autor das normas impugnadas, havendo produzido a competente resposta, que assim se pode sintetizar:

A inconstitucionalidade que se invoca é apenas de natureza formal, não tendo sido posta em causa a legitimidade das denominadas taxas moderadoras;

Mas, as disposições conjugadas dos artigos 31.°, n.° 1, e 3.º do Decreto Regional n.° 32/80/A, de 11 de Dezembro, constituem o título de habilitação legal necessário à legitimidade constitucional daqueles diplomas;

As Portarias n.os 5/84, 7/84 e 8/84 limitam-se a regulamentar Decreto Regional n.° 32/80/A, sendo formalmente constitucionais.

Cumpre agora decidir.

II — A fundamentação

1 — A Portaria n.° 5/84, na sua parte dispositiva, reza do modo seguinte:

1 — São fixados os valores das comparticipações dos utentes a vigorar nos estabelecimentos hospitalares dependentes da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais, bem com as normas que orientam o seu pagamento.

2 — Consultas externas:

Hospitais de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada — 180$.

Nestes valores estão compreendidos os meios complementares de diagnóstico referidos no número seguinte.

3 — Meios complementares de diagnóstico:

Por cada exame realizado nos Hospitais de Angra do He­roísmo, Horta e Ponta Delgada, em regime de ambulatório, é devida pelo utente a seguinte comparticipação:

Exames laboratoriais (por análise) (*) — 40$;

Exames radiológicos (por película) — 100$;

Por electroencefalograma — 250$;

Por electrocardiograma —120$:

Ecografias (por exame) — 100$;

Endoscopia (por exame) — 300$;

Electromiografia (por exame) — 250$.

4— Urgências:

São fixadas ao utente as seguintes comparticipações:

Hospitais de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Del­gada — 250$;

Hospitais concelhios — 150$.

Estes valores compreendem toda a assistência prestada na urgência, designadamente assistência médica e de enfermagem, medicamentos, tratamentos, meios de diagnóstico e terapêutica.

Não há lugar ao pagamento da comparticipação, quando da observação do utente resultar o internamento, mesmo que em «sala de observações».

5— As comparticipações dos utentes no pagamento de consultas realizadas nos hospitais concelhios e dos meios com­plementares de diagnóstico neles prescritos são as estabelecidas para a área extra-hospitalar.

6— Isentos:

Ficam isentos do pagamento das comparticipações referidas nos números anteriores:

a) As mulheres na assistência pré-natal e puerpério;

b) Os filhos dos utentes até completarem 3 anos de idade;

c) Os dadores de sangue desde que devidamente identificados;

d) Os pensionistas da pensão social;

e) Os pensionistas da pensão de invalidez, sobrevivência e orfandade;

f) Os cônjuges dos pensionistas por velhice, por invalidez e da pensão social;

g) Os beneficiários do abono complementar a crianças e jovens deficientes;

h) Os beneficiários do subsídio mensal vitalício;

i) Os utentes não contributivos do sistema de segurança social;

j) Os internados em estabelecimentos oficiais ou instituições privadas de solidariedade social sem fina lucrativos.

7— Identificação:

7.1 — Os doentes terão sempre de se identificar, podendo caber em qualquer dos seguintes grupos:

a) Isentos;

b) Inscritos nos centros de prestações pecuniárias da Direcção Regional de Segurança Social — sistema de saúde;

c) Beneficiários de subsistemas de saúde;

d) Acidentados por responsabilidade de terceiros.

7.2 — As isenções definidas no n.° 6 só se aplicam aos utentes do sistema de saúde.

8 — Aos beneficiários de subsistemas de saúde e acidentados por responsabilidade de terceiros é aplicável a tabela hospitalar total, constante de portaria publicada nesta data, a facturar directamente à entidade responsável.

8.1— No caso de falta de identificação por parte do utente ser-lhe-á facturada a conta hospitalar total.

8.2 — A não identificação de qualquer utente que resulte de situação que comprovadamente não lhe seja imputável, não implica o agravamento previsto no número anterior, desde que posteriormente assegurada.

9— O acesso aos cuidados diferenciados dos Hospitais de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada, com excepção das situações de urgência, pressupõe que o utente seja devidamente referenciado pelos serviços de saúde não hospitalares, sendo-lhes em caso contrário facturado o valor total hospitalar respeitante à situação.

10 — A presente portaria entra em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação.

2 — E a Portaria n.º 7/84 preceitua nos termos que seguem:

1 — O acesso a cuidados de saúde nos Serviços Médico-Sociais e nos hospitais concelhios faz-se mediante o pagamento das seguintes taxas moderadoras:

a) Consultas — 40$:

b) Visitas domiciliárias — 180$.

2— Ficam isentos do pagamento das taxas moderadoras referidas no número anterior:

a) As mulheres na assistência pré-natal e no puerpério;

b) Os filhos dos utentes até completarem 3 anos de idade;

c) Os pensionistas de pensão social;

d) Os pensionistas da pensão de invalidez, velhice, so­brevivência e orfandade;

e) Os cônjuges dos pensionistas por velhice, por invali­dez e da pensão social;

f) Os beneficiários do abono complementar a crianças e jovens deficientes;

g) Os beneficiários do subsídio mensal vitalício;

h) Os utentes não contributivos do sistema de segurança social;

i) Os internados em estabelecimentos oficiais ou instituições privadas de solidariedade social sem fins lucrativos.

3 — A presente portaria entra em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação.

3 — Finalmente, a Portaria n.º 8/84 contém o seguinte conjunto normativo:

1— São os seguintes os valores das taxas moderadoras aplicáveis aos exames e tratamentos abaixo discriminados:

a) Exames laboratoriais (por análise) (*) — 40$;

b) Exames radiológicos (por película) — 100

c) Por cada sessão de medicina física e de reabilitação —125$;

d) Por electrocardiograma — 120$;

e) Por electroencefalograma — 250$;

f) Ecografia (por exame) — 100$;

g) Exame de radiodiagnóstico cujo preço seja superior a 100 contos — comparticipação do utente custo total;

h) Endoscopia (por exame) — 300$;

i) Electromiografia (por exame) — 250$; ;)

j) Restantes traçados e provas funcionais —

2— Ficam isentos de pagamento das taxas moderadoras prescritas no número anterior:

a) As mulheres na assistência pré-natal e no puerpério;

b) Os filhos dos utentes até completarem 3 anos de idade;

c) Os pensionistas da pensão social;

d) Os pensionistas da pensão de invalidez, velhice, so­brevivência e orfandade;

e) Os cônjuges dos pensionistas por velhice, por invali­dez e da pensão social;

f) Os beneficiários do abono complementar a crianças e jovens deficientes;

g) Os beneficiários do subsídio mensal vitalício;

h) Os utentes não contributivos do sistema de segurança social;

i) Os internados em estabelecimentos oficiais ou instituições privadas de solidariedade social sem fins lucrativos.

3 — A presente portaria entra em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação.

4 — O artigo 64.° da Constituição, depois de asseverar, no seu n.° 1, que «todos têm direito à protecção da saúde e o dever de a defender e promover», acrescenta, no seu n.° 2, que «o direito à protecção da saúde é realizado pela criação de um serviço nacional de saúde universal, geral e gratuito, pela criação de condições económicas, sociais e culturais que garantam a protecção da infância, da juventude e da velhice e pela melhoria sistemática das condições de vida e de trabalho, bem como pela promoção da cultura física e desportiva, escolar e popular e ainda pela desenvolvimento da educação sanitária do povo».

Na sequência desta disposição constitucional foi editada a Lei n.° 56/79, de 15 de Setembro, criando o Serviço Nacional de Saúde.

No seu artigo 7.° prescrevia esta lei que «o acesso ao Serviço Nacional de Saúde é gratuito, sem prejuízo do estabelecimento de taxas moderadoras diversificadas tendentes a racionalizar a utilização das prestações».

E nos artigos 8.° a 17.°, desenvolviam-se e enumeravam-se os direitos e garantias dos utentes do Serviço Nacional de Saúde e dos cuidados que lhes deviam ser prestados pelo respectivo Serviço.

Este Tribunal Constitucional, tratando de matérias próximas daquela que agora está em apreciação, teve já ensejo de acentuar que a Lei n.° 56/79 é uma lei de bases, isto é, uma daquelas leis que se limitam a definir as bases gerais dos regimes jurídicos, estando a sua implementação dependente não apenas de execução regulamentar, mas sim de um prévio e intermédio desenvolvimento legislativo, mediante decreto-lei (cf. Acórdãos n.os 24/83, 39/84 e 92/85, Diário da República, 1.ª série, respectivamente, de 19 de Janeiro de 1984, 5 de Maio de 1984 2 24 de Julho de 1985).

Com efeito, a lei em causa, depois de dispor no seu artigo 62.º que «o Serviço Nacional de Saúde para os Açores e Madeira será objecto de diploma especial informado pelos princípios constantes das presentes normas e pelas que decorrem da autonomia dessas regiões», estabeleceu no artigo 65.°, n.° 1, que «o Governo elaborará, no prazo de seis meses a contar da publicação da presente lei, os decretos-leis necessários à sua execução».

5 — Contudo, e não obstante a imposição adveniente das normas citadas, não foi aprovado pelo Governo diploma especial de que seria objecto o Serviço Nacional de Saúde para os Açores e Madeira.

Foi editado, sim, o Decreto Regional n.° 32/80/A, instituindo um Serviço Regional de Saúde de todo em todo independente do Serviço Nacional de Saúde, representando e traduzindo, em boa verdade, uma réplica regional paralela do Serviço criado pela Lei n.° 56, dotado, embora, relativamente a este, de total autonomia. Assinale-se que os únicos pontos de interdependência ali estabelecidos se situam no domínio do estatuto do pessoal, prescrevendo-se sucessivamente nos artigos 28.º e 29.° que o pessoal do Serviço Regional de Saúde terá o regime jurídico e a formação técnica idênticos aos do pessoal do Serviço Nacional de Saúde, sendo-lhe facultado o ingresso nos quadros de pessoal deste último, e vice-versa, beneficiando de remunerações e regalias idênticas às estabelecidas para o pessoal do Serviço Nacional de Saúde, sem prejuízo da criação de incentivos suplementares destinados a fixar pessoal nas ilhas mais carecidas de assistência médica e paramédica.

No âmbito das condições de acesso aos cuidados de saúde e ao estabelecimento de taxas moderadoras, aquele decreto regional limita-se, nos seus artigos 3.° e 31.°, n.° 1, a reproduzir, quase textualmente, o que os artigos 7° e 54.°, n.° 1, da Lei n.° 56/79 prescrevem sobre idêntica matéria. Não se pode, assim, afirmar aqui, num puro plano de explicitação material, a existência de um qualquer desenvolvimento ou acréscimo de concretização que o diploma regional haja empreendido relativamente à lei da Assembleia da República.

6— Os diplomas impugnados reportam-se às condições de acesso de doentes aos Hospitais de Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada, bem como aos critérios de comparticipação relativa aos cuidados de saúde prestados naqueles Hospitais em regime de ambulatório (Portaria n.° 5/84), às tabelas das taxas moderadoras para acesso a cuidados de saúde nos Serviços Médico-Sociais e nos hospitais concelhios (Portaria n.° 7/84) e aos valores dessas mesmas taxas moderadoras relativamente ao recurso a elementos complementares de diagnóstico e terapêuticos, tratamentos de radioterapia e de medicina física e de reabilitação, à responsabilidade dos hospitais concelhios e Serviços Médico-Sociais ou outras entidades que actuam no domínio da prestação de cuidados primários de saúde (Portaria n.° 8/84).

Todos eles foram expedidos sob a mera invocação «das faculdades conferidas pelo Estatuto da Região Autónoma dos Açores — Lei n.° 39/80, de 5 de Agosto», omitindo-se assim, por inteiro, a citação da lei habilitante.

Com efeito, em conformidade com o disposto no artigo 115.°, n.° 7, da Constituição, «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão».

Os diplomas regulamentares sob sindicância, buscando apoio tão-somente na Lei n.° 39/80, e ignorando qualquer referência às leis que os poderiam legitimar, carecem de um elemento formal constitucionalmente necessário, padecendo assim, e desde logo, de inconstitucionalidade formal.

— Já antecedentemente se deixou afirmado que a lei que criou o Serviço Nacional de Saúde é uma lei de bases sujeita a um ulterior desenvolvimento legislativo a efectuar através de decretos-leis.

Por outro lado, também se reconheceu que o Decreto Regional n.° 32/80/A não representa qualquer desenvolvimento ou extensão das bases daquela lei, ao menos no domínio das matérias que interessam à questão em presença.

Com efeito, mesmo na eventualidade de se aceitar — contra a opinião dominante neste Tribunal — que as leis de bases da Assembleia da República possam ser desenvolvidas por via de diploma legislativo regional, quando tal seja expressamente consentido pela própria lei de bases e se trate de matéria de interesse específico regional — suposto que aqui se verificam estes dois requisitos (ponto que aqui se deixa em suspenso) —, sempre haverá de se reconhecer que o decreto regional em causa não constitui desenvolvimento da lei do Serviço Nacional de Saúde no tocante à regulamentação do acesso aos cuidados de saúde e às taxas moderadoras, pois que, como já antes se assinalou, nada ali se acrescenta, nesta matéria, ao disposto na Lei n.° 56/79.

Há-de assim concluir-se que a ausência de mediação legislativa entre a lei de bases do Serviço Nacional de Saúde e o conteúdo regulamentar das portarias sindicadas envolve e determina para estas a existência de uma outra causa de inconstitucionalidade por violação do princípio decorrente do disposto nos artigos 115.°, n.° 2, e 201.°, n.° 1, alínea c), da Constituição.

8— Tendo em atenção o disposto no artigo 282.°, n.° 4 da Constituição, e porque razões de segurança jurídica e de interesse público o justificam, a inconstitucionalidade apenas produzirá efeitos a partir da publicação do presente acórdão, não havendo lugar à restituição das taxas moderadoras entretanto cobradas pelos serviços.

III — A decisão

Nestes termos, declara-se a inconstitucionalidade, com força obri­gatória geral, das Portarias n.os 5/84, 7/84 e 8/84, das Secretarias Re­gionais das Finanças e dos Assuntos Sociais da Região Autónoma dos Açores, todas de 30 de Dezembro de 1983, por violação do disposto no artigo 115.°, n.° 7, e do princípio decorrente dos artigos 115.°, n.° 2, e 201.°, n.° 1, alínea c), da Constituição.

Decide-se mais que a presente declaração de inconstitucionalidade só produzirá efeitos a partir da publicação deste acórdão.

Lisboa, 25 de Junho de 1987. — Antero Alves Monteiro Dinis — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida — Mário Afonso — José Manuel Cardoso da Costa — Mário de Brito — José Magalhães Godinho — Vital Moreira — Raul Mateus — Armando Manuel Marques Guedes.