Portuguese Constitutional Court declares a 1981 decree unconstitutional after the 1982 constitutional revision regarding pension calculations.

Acórdão 19/87

ACÓRDÃO N.º 19/87

Processo: n.° 332/85.

2ª Secção

Relator: Conselheiro Messias Bento.

I — Relatório

1 — Por sentença do Tribunal do Trabalho de Oliveira de Azeméis de 30 de Abril de 1976, foi homologado o acordo celebrado entre a Companhia de Seguros Mutual do Norte, A, esta agindo na qualidade de viúva de B e como representante legal dos filhos C e D menores de ambos.

A dita seguradora ficou, assim, condenada a pagar em duodécimos, com início em 7 de Maio de 1975 — além de 80$ de transportes e 4500$ de despesas de funeral —, as seguintes pensões, devidas nos termos das alíneas a) e d) da base XIX da Lei n.° 2127, de 3 de Agosto de 1965, e calculadas com base no salário diário de 150$, que era o auferido pelo falecido Joaquim da Fonseca, vítima de acidente mortal, ocorrido em 6 de Maio de 1975:

a) À viúva, uma pensão anual vitalícia que, até perfazer 65 anos de idade, é de 11 737$50 e, passando essa idade, é de 15 650$;

b) A cada uma das filhas menores, e até aos 18 anos de idade (ou até aos 21 anos e 24 anos, desde que frequentem, com aproveitamento, respectivamente, o ensino médio ou superior), a pensão anual temporária de 7825$.

2 — Em cumprimento do disposto no n.° 2 do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 668/75, de 24 de Novembro, propôs-se a dita seguradora actualizar as referidas pensões para montantes que depararam com a oposição do agente do Ministério Público.

O M.mo Juiz fixou, então, pelo despacho de 24 de Abril de 1985, as ditas pensões nos montantes a seguir indicados:

a) A pensão da Ana de Jesus, em 32 400$, 38 520$, 46 800$, 56 120$ e 69 120$, a partir, respectivamente, de 1 de Maio de 1981, 1 de Outubro de 81, 1 de Janeiro de 1983, 1 de Janeiro de 1984 e 1 de Janeiro de 1985;

b) As das menores suas filhas, em 43 200$, 51 360$, 62 400$, 74 880$ e 91 160$, a partir também, respectivamente, de cada uma das datas acima indicadas.

Para assim decidir, lançou ele mão do disposto nos artigos 1.°, 2.° e 3.° do Decreto-Lei n.° 668/75, de 24 de Novembro — o artigo 1.°, na redacção introduzida pelo artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39/81, de 7 de Março—, nos artigos 1.° e 4.° dos Decretos-Leis n.os 480/80, de 15 de Outubro, 296/81, de 27 de Outubro, 47/83, de 29 de Janeiro, 24-A/84, de 16 de Janeiro, e 49/85, de 27 de Fevererio, «e nas demais normas aplicáveis da Lei n.° 2127, de 3 de Agosto de 1965, e do Decreto-Lei n.° 360/71, de 21 de Agosto». E ponderou que, para o cálculo dos montantes das pensões, não podia, ao contrário do que havia feito a seguradora, lançar-se mão das normas do Despacho Normativo n.° 180/81, de 21 de Julho, emitido ao abrigo do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 39/81, de 7 de Março, uma vez que essas normas, tal como este artigo 3.°, eram inconstitucionais, por violarem o artigo 115.°, n.° 5, da Constituição.

3 — Desta decisão interpôs o agente do Ministério Público o recurso obrigatório a que se referem os artigos 280.°, n.° 2, da Constituição e 70.°, n.° 2, e 72.°, n.° 3, ambos da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro. Pretendeu, no entanto, que tal recurso subisse ao Tribunal da Relação do Porto, e, como o M.mo Juiz o houvesse mandado subir ao Tribunal Constitucional, reclamou ele desse despacho para o presidente daquele tribunal de 2.a instância. Este, porém, mandou que os autos se remetessem para o Tribunal Constitucional.

Também a seguardora interpôs recurso para o Tribunal da Relação, mas a esse foi mandado aguardar a decisão do Tribunal Constitucional.

4 — No Tribunal Constitucional, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto pronunciou-se no sentido de que se deve conceder provimento ao recurso revogando o despacho recorrido, o qual deverá ser substuído por outro que considere conformes à Constituição as normas nele postas em causa, que, em consequência, deverão ser aplicadas.

5 — A questão que aqui, pois, há que decidir é a de saber se são (ou não) inconstitucionais, por violação do artigo 115.°, n.° 5, da Constituição, as normas do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 39/81, de 7 de Março, e bem assim as do Despacho Normativo n.° 180/81, de 21 de Julho, editado ao abrigo do disposto nesse mesmo artigo 3.° Foram estas normas, na verdade, que o M.mo Juiz recorrido julgou constitucionalmente ilegítimas, recusando-se, em consequência, a aplicá-las.

II — Fundamentos

1 — O Decreto-Lei n.° 668/75, de 24 de Novembro, dispunha que «as pensões devidas por acidentes de trabalho [...] independentemente da entidade responsável, são sempre calculadas com base [...] no salário anual de 48 000$, caso a retribuição real anual seja inferior a este valor» (artigo 1.°).

Este montante de 48 000$ foi sendo sucessivamente actualizado por posteriores diplomas legais e, pelo artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39/81, de 7 de Março, que veio dar nova redacção ao artigo 1.° daquele Decreto-Lei n.° 668/75, acabou por ser indexado no salário mínimo nacional. Dispõe, de facto, o artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39/81 que «as pensões devidas por acidentes de trabalho [...] que não sejam da responsabilidade da Caixa de Seguros de Doenças Profissionais são sempre calculadas com base [...] nos salários anuais correspondentes a 12 vezes a remuneração mínima mensal legalmente fixada para o sector em que o trabalhador exerce a sua actividade e para o território — continente ou Regiões Autónomas dos Açores ou da Madeira — onde a exerce, desde que a respectiva remuneração anual suja inferior a esses valores».

2 —O citado Decreto-Lei n.° 39/81 dispõe no artigo 3.°

As dúvidas suscitadas na execução deste diploma serão resolvidas por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e dos Assuntos Sociais.

Pois foi ao abrigo do artigo 3.° que se editou o Despacho Normativo n.° 180/81, de 11 de Julho, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.° 165, de 21 de Julho, que dispõe como segue:

1 — As pensões devidas por acidentes de trabalho ou por doença profissional que não sejam da responsabilidade da Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais são calculadas com base nos seguintes elementos:

a) Disposições contidas na Lei n.° 2127, de 3 de Agosto de 1965;

b) Disposições contidas no Decreto-Lei n.° 360/71, de 21 de Agosto, nomeadamente no seu artigo 50.°, aplicando-se a nova redacção que lhe foi conferida pelo artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 459/79, de 23 de Novembro, apenas em relação às pensões fixadas a partir de 1 de Outubro de 1979;

c) A partir de 1 de Maio de 1981, no caso de a retribuição anual real do trabalhador ser inferior a 12 vezes o salário mínimo mensal legalmente estabelecido para a respectiva categoria, grupo profissional ou etário, a pensão será calculada, salvo se corresponder a uma incapacidade inferior a 30 %, com base nesse salário mínimo aplicável e não na retribuição anual real.

2 — De igual modo devem, a partir de 1 de Maio de 1981, ser actualizadas, ao abrigo do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 668/75, de 24 de Novembro, e por força da alteração que foi introduzida no seu artigo 1.° pelo artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39/81, de 7 de Março, as pensões já estabelecidas em tribunal do trabalho (salvo se corresponderem a incapacidades inferiores a 30 %) em que a retribuição anual real do trabalhador que serviu de base de cálculo seja inferior a 12 vezes o salário mínimo mensal legalmente em vigor em cada momento, a partir do referido dia 1 de Maio de 1981, para a sua categoria, grupo profissional ou etário.

3 — Até à revisão constitucional de 1982, normas como a do citado artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 39/81, de 7 de Março — para além de serem frequentes no nosso ordenamento jurídico —, eram havidas como constitucionalmente legítimas.

O referido artigo 3.°, tendo sido editado antes daquela revisão constitucional, não era, assim, passível de qualquer censura no plano da constitucionalidade. E constitucionalmente regular foi também a edição do Despacho Normativo n.° 180/81, uma vez que também ela ocorreu antes da Lei Constitucional n.° 1/82, de 30 de Setembro.

4 — Cabe, porém, perguntar: não será que o mencionado artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 39/81, com a publicação da dita Lei Constitucional n.° 1/82 — mais concretamente, por força do artigo 115.°, n.° 5 da Constituição —, se tornou supervenientemente inconstitucional? E esta inconstitucionalidade — a existir — não terá inconstitucionalizado o Despacho Normativo n.° 180/81?

Só deste modo se pode, na verdade, colocar a questão. De facto, não sendo o despacho normativo em causa uma «lei» — ou, dizendo de outro modo, não sendo o artigo 115.°, n.° 5, da Constituição dirigido ao poder regulamentar, sim ao legislativo —, nunca poderia aquele despacho tornar-se supervenientemente inconstitucional, em resultado da incidência directa daquela regra da Lei Fundamental sobre si.

Vejamos, então:

O citado artigo 115.°, n.° 5, reza assim:

Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.

Este texto aponta no sentido de que normas do tipo da do citado artigo 3.°, que conferiam a «actos de outra natureza», isto é, a actos de natureza não legislativa, o poder de, com eficácia externa, interpretar qualquer dos preceitos contidos em lei (ou o poder de os revogar, suspender, modificar ou integrar), deixaram de ser constitucionalmente admissíveis.

E, de facto, na doutrina, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, pp. 62/63) escrevem a este propósito, entre o mais, o seguinte: «o que se pretende proibir é a interpretação (ou integração) autêntica das leis através de actos normativos não legislativos, seja de natureza administrativa (ex: regulamentos), seja de natureza jurisdicional (ex: sentenças) [...] Proíbe-se também a interpretação (ou integração) autêntica da lei através de actos administrativos (ex: despachos normativos), os quais, portanto, só podem ter eficácia interna, em relação aos próprios serviços administrativos» (v., identicamente, parecer da Procuradoria-Geral da República n.° 34/84, de 20 de Junho de 1984, in Boletim do Ministério da Justiça, n.° 341, pp. 96 e segs.).

Directamente, porém, Afonso Rodrigues Queiró, referindo-se ao mencionado artigo 115.°, n.° 5, da Lei Fundamental, escreve:

O preceito diz entretanto mais do que parece ter querido dizer, porque a letra eliminaria a legitimidade dos regulamentos executivos, que, com «eficácia externa», interpretam os actos legislativos.

Impõe-se entretanto, uma interpretação restritiva, ante o que se prescreve no artigo 202.°, alínea c) [cf. «Teoria dos regula­mentos», na Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXVII (1980), p. 11, nota 9].

5 — Este Tribunal, por sua parte, num caso idêntico ao destes autos, já decidiu que, a partir da revisão constitucional de 1982, o questionado artigo 3.° deixou de ter suporte constitucional (cf. Acórdão n.° 354/86, ainda por publicar).

Pois é essa jurisprudência que ora se reitera.

6 — Concluindo, pois.

A inconstitucionalidade do referido artigo 3.° só se verifica a partir da revisão constitucional de 1982. Mantém-se, por isso, intocada a eficácia anterior de tal preceito, como bem resulta do que se dispõe no artigo 282.°, n.° 2, da Constituição. Mas, a partir de 30 de Outubro de 1982, inconstitucionalizado que ficou o dito artigo 3.°,o Governo deixou de poder emitir despachos, como o Despacho Normativo n.° 180/81, visando a resolução de «dúvidas suscitadas na execução» do Decreto-Lei n.° 39/81. Este despacho normativo não é, no entanto, supervenientemente inconstitucional, pois, como já se disse, não lhe é directamente aplicável o artigo 115.°, n.° 5, da Constituição, e a sua inconstitucionalidade também não pode derivar da inconstitucionalidade do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 39/81.

III — Decisão

Pelo exposto:

a) Julga-se inconstitucional, com efeitos a partir da data da entrada em vigor da Lei Constitucional n.° 1/82, o artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 39/81, de 7 de Março, e, em consequência, confirma-se o despacho recorrido nessa parte;

b) Revoga-se o despacho recorrido na parte em que julgou inconstitucional as normas do Despacho Normativo n.° 180/81, de 11 de Junho, e, em consequência, ordena-se que ele seja reformado em conformidade com o julgamento aqui feito sobre a questão da constitucionalidade.

Lisboa, 14 de Janeiro de 1987. — Messias Bento — Mário de Brito — Luís Nunes de Almeida — José Magalhães Godinho — Mário Afonso — José Manuel Cardoso da Costa [votei a decisão, salvo no tocante à sua alínea a) — em que se julgou inconstitucional o artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 39/81 —, por se me afigurar, desde logo, que só havia que apreciar tal preceito à luz da versão originária da Constituição. Na verdade, em causa só está essa disposição enquanto suporte do Despacho Normativo n.° 180/81, ou seja, no seu segmento temporal de aplicação que serviu de base à emissão deste despacho: Ora, a esse tempo, vigorava aquela primeira versão da lei fundamental, e, pelo menos, face a ela, não podia julgar-se inconstitucional o mencionado artigo 3.°. Dito isto, cumpre-me ainda acrescentar que reservo a minha posição quanto aos fundamentos do acórdão, no que toca ao alcance do artigo 115.°, n.° 5, da Constituição] — Armando Manuel Marques Guedes.