Portuguese Constitutional Court dismisses challenge to forest tax rates, upholding legislative authorization scope.

Acórdão 217/86

ACÓRDÃO N.º 217/86

Processo: n.º 95/85.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Martins da Fonseca.

Acordam no Tribunal Constitucional:

A., L.da, com sede na Figueira da Foz, sob in­vocação do fundamento previsto na alínea a) do artigo 176.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, deduziu oposição à execução fiscal que lhe foi instaurada na repartição de Finanças do Concelho da Figueira da Foz para cobrança da quantia de 301 512$.

A oposição foi julgada procedente, mas em sucessivos recursos inter­postos para o Tribunal de 2.a Instância das Contribuições e Impostos e depois para a 2.a Secção do Supremo Tribunal Administrativo e por fim para o pleno do Supremo Tribunal Administrativo foi julgada improce­dente. Do acórdão do pleno do Supremo Tribunal Administrativo em que se consideraram constitucionais, contrariamente ao pretendido pela opo­nente, tanto a norma do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Ju­nho, como a norma do artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro, veio ela a interpor recurso limitado à questão de cons­titucionalidade para o Tribunal Constitucional, terminando assim as suas alegações:

a) As taxas cobradas pelo Instituto dos Produtos Florestais são ver­dadeiros impostos e, como tal, encontram-se submetidas ao prin­cípio da legalidade tributária;

b) A autorização legislativa constante do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho, é inconstitucional, por não con­ter o prazo da respectiva vigência;

c) Tal inconstitucionalidade, por violação do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (com a redacção vigente em 1979), implica tam­bém a inconstitucionalidade dos diplomas que ao seu abrigo foram publicados, entre os quais o Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro;

d) Este decreto-lei, ao regular o quantitativo e incidência das ta­xas, dispôs sobre matéria sujeita à reserva de lei, e que não es­tava prevista na aludida autorização legislativa, com o que vio­lou os artigos 106.º, n.º 2, e 167.º, alínea o), da Constituição (com a redacção vigente em 1979);

e) A inconstitucionalidade referida na precedente alínea, ao afec­tar elementos sem os quais as «taxas» não podem ser cobradas, invalida todo o Decreto-Lei n.º 374-L/79;

f) O acórdão recorrido violou o artigo 207.º da Constituição.

Pede que se conceda provimento ao recurso.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público pede a confirmação da de­cisão recorrida. Tudo visto.

O recurso só visa, além da norma do artigo 31.º da Lei 21-A/79, a norma da alínea d) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 374-L/79, pois só elas foram aplicadas pelo acórdão recorrido.

Este Tribunal já se pronunciou várias vezes sobre hipóteses semelhan­tes, nomeadamente no Acórdão n.º 131/85, não havendo razões que jus­tifiquem que se altere a jurisprudência já fixada. Argumentos novos tam­bém não existem, razão por que se irá apenas repetir o que já foi dito e de forma sucinta.

Dispõe o artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79:

Fica o Governo autorizado a rever a base de incidência e re­gime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação eco­nómica.

Pretende a recorrente que esta autorização legislativa sofre de incons­titucionalidade por não conter o prazo da respectiva vigência, mas não tem razão.

A Lei n.º 21-A/79 foi a lei orçamental para 1979. É verdade que da autorização legislativa contida no seu artigo 31.º não consta o prazo de duração da autorização. Porém, quando, no artigo 1.º, n.º 1, alínea a), se afirma que são aprovadas «as linhas gerais do Orçamento Geral do Es­tado para 1979», exprime-se a dimensão temporal de todos os dispositi­vos da lei. Sob este argumento não é legítimo duvidar de que o Governo podia, em princípio, servir-se da autorização referida até 31 de Dezem­bro de 1979», exprime-se a dimensão temporal de todos os dispositivos da lei. Sob este argumento não é legítimo duvidar de que o Governo podia, em princípio, servir-se da autorização referida até 31 de Dezem­bro de 1979 (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 131/85, pu­blicado in Diário da República, 2.a série, n.º 288, de 14 de Dezembro de 1985, e n.º 90/86, ainda não publicado).

À mesma conclusão se chega quando pensamos no substrato real de uma lei do orçamento: um corpo normativo unitário, que exprime um quadro global e coerente da política financeira, e mesmo da política económico-financeira, a adoptar em determinado ano, isto é, com um ho­rizonte temporal delimitado (cf. Cardoso da Costa, in «Sobre as autoriza­ções legislativas da Lei do Orçamento», no Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, III, pp. 407 e segs.). Sendo a Lei do Orçamento constituída por vários preceitos que, quer tenham imediata incidência substantiva, quer se traduzam em autorizações dadas ao Go­verno para editá-las, fazem parte de um corpo unitário, tendo todos eles por objectivo a definição, pelo período de um ano, da política económico-financeira do Estado, certo é que esta delimitação temporal se reporta a todas e a cada uma das suas normas, pelo que haverá de se concluir que, embora por via indirecta, foi fixada a duração da autorização legis­lativa dada ao Governo.

Deste modo, não foi violado o n.º 1 do artigo 168.º da Constituição da República Portuguesa pelo artigo 31.º citado.

No entanto deve salientar-se que, no intróito ao Decreto-Lei n.º 374-L/79, o Governo não faz apelo à autorização conferida pelo ar­tigo 31.º da lei mencionada, mas sim à autorização conferida pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79, de 7 de Setembro.

Acontece, porém, que o Decreto-Lei n.º 374-L/79, foi publicado em 10 de Setembro de 1979, sendo certo que as disposições da Lei n.º 43/79 só passaram a vigorar a partir do dia 16 do mesmo mês.

Deverá sustentar-se que na data da publicação não existia a autoriza­ção legislativa para a qual o Governo remete no falado decreto-lei?

A resposta negativa impõe-se. E aqui aderimos inteiramente à dou­trina sustentada por Canotilho e Vital Moreira, que se pronunciam pela seguinte forma: « […] recorde-se que os decretos-leis autorizados devem mencionar expressamente a respectiva lei de autorização [artigo 201.º, n.º 3], o que supõe a publicação desta. Todavia, se o decreto-lei for pu­blicado antes de a lei de autorização entrar em vigor, isso apenas impede que aquele entre em vigor antes do início de vigência da lei» (Constitui­ção da República Portuguesa Anotada, 2.a ed. II vol., p. 205). Significa isto que, até ao dia 16 de Setembro de 1979, a autorização concedida, sendo válida, apenas não era eficaz. Mas que a partir daquela data pas­sou a ser tanto válida como eficaz.

A fiscalização concreta de constitucionalidade tem um carácter instru­mental. Na hipótese sub iudice, essa fiscalização foi suscitada para lograr a anulação de um acto administrativo reportado a uma conduta do ad­ministrado, que teve lugar no período compreendido entre Outubro e De­zembro de 1979. É neste quadro temporal, ulterior a 16 de Setembro de 1979, que a questão da constitucionalidade da norma da alínea d) do artigo 1.º do Decreto-lei n.º 374-L/79 deve ser apreciada.

Ora, a partir de 16 de Setembro a cobertura da autorização adquiriria plena eficácia.

Acontece que a autorização contida no artigo 6.º da Lei 43/79 não refere o prazo de duração. Será de sustentar que, perante este novo cir­cunstancialismo, existe violação do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição?

A resposta negativa continua a impor-se. É que, como se decidiu no Acórdão n.º 90/86, a autorização contida no artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79 fora concedida ao IV Governo Constitucional, e o V Governo Constitucional, receando que, por força do disposto no artigo 168.º, n.º 3, da Constituição (hoje n.º 4 do mesmo artigo), houvesse caducado, to­mou a iniciativa de repetir o pedido de autorização.

Com dúvidas, e justificadas — não é isolada a opinião de Cardoso da Costa segundo a qual as autorizações legislativas contidas na Lei do Orça­mento não caducam com a exoneração do Governo a que foram concedidas —, a Assembleia da República renovou, no artigo 6.º da Lei n.º 43/79, o título da autorização que permitia ao Governo «rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos organismos de coor­denação económica».

Conhecido agora o enquadramento preciso da nova autorização, pode dizer-se, com segurança, que a Assembleia da República, ao remeter para o artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, localiza a norma, de maneira expressa, no âmbito da lei orçamental para 1979. Mas, então, tem de concluir-se que a duração da autorização está definida: o governo pode dinamizá-la até 31 de Dezembro de 1979.

O último problema que tem de ser resolvido consiste em apurar se a norma da alínea a) do artigo 1.º do decreto-lei já citado extravasa da autorização legislativa conferida pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79.

Pelo fenómeno da devolução a que já assistimos, o objecto e a exten­são da autorização estão definidos no artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79: «Rever a base de incidência e regime de cobrança das receitas dos orga­nismos de coordenação económica.»

O Governo utilizou tal autorização, determinando, nomeadamente no artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 374-L/79, que passava a consti­tuir receita para o IPF «a taxa de 120$ por tonelada de peso líquido de pez, aguarrás, seus derivados e subprodutos, e aguarrás sulfatada ou talóleo transaccionados».

O IPF foi criado como organismo de coordenação económica pelo ar­tigo 5.º do Decreto-Lei n.º 263/72, de 11 de Agosto. Ficou a ter, fun­damentalmente, como receitas, nos termos do artigo 29.º, n.º 1, alí­nea a), do Decreto-Lei n.º 428/72, de 31 de Outubro, as importâncias das taxas cobradas sobre os produtos das actividades coordenadas. As re­ceitas foram definidas inicialmente pelo artigo 40.º deste último decreto-lei e depois constituíram objecto de várias portarias, sendo a última a n.º 28.º/75, de 17 de Janeiro. Ora, foi, principalmente, a revisão de al­guns sectores da Portaria n.º 28/75 que veio a ser cometida ao Governo pelo artigo 6.º da Lei n.º 43/79.

A Portaria n.º 28/75 dispunha que constituía receita do IPF «a taxa de 70$ por tonelada de peso de pez, aguarrás, seus derivados e subpro­dutos e aguarrás ou talóleo transaccionados».

Tal taxa foi aumentada, como se acentuou, para 120$ por tonelada da substância industrial considerada. É contra esta alteração que a recor­rente se insurge.

Mas sem razão.

Afigura-se líquido que, autorizado a rever, o Governo não exorbitou da alteração legislativa. Tudo depende do correcto entendimento do con­ceito de normas de incidência, necessário para averiguar se, no caso con­creto, concorre a indispensável relação de conformidade entre a lei autorizante e o decreto-lei que fez uso da autorização. Cardoso da Costa es­creveu, no Curso de Direito Fiscal, 2.a ed. p. 20, nota 1, que «tanto as normas que fixam isenções como as que fixam a taxa são ainda, na verdade, normas de incidência», no mesmo sentido, Soares Martinez Ma­nual de Direito Fiscal, pp. 122 e 123.

Tendo em atenção a proposta de lei feita, torna-se transparente que a expressão «base de incidência» é aqui usada na acepção ampla que a doutrina citada subscreve.

Por todos estes fundamentos e ainda pelos mencionados nos já cita­dos Acórdãos n.os 131/85 e 90/86 para os quais se remete, não merece provimento o recurso.

Nestes termos, julga-se que as normas do artigo 31.º da Lei n.º 21-A/79, de 25 de Junho, e do artigo 1.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 374-L/79, de 10 de Setembro, não são inconstitucionais e por conseguinte confirma-se o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Junho de 1986. — José Martins da Fonseca — Raul Mateus — Costa Mesquita — Vital Moreira — Antero Alves Monteiro Dinis — Armando Manuel Marques Guedes.