Portuguese Constitutional Court declares military court statutes unconstitutional for violating the right to judicial review.

Acórdão 84/86

ACÓRDÃO Nº 84/86

Processo nº 99/85.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Monteiro Dinis.

Acordam no Tribunal Constitucional:

I - Enquadramento da questão

1 – A., major IC … da Força Aérea, interpôs recurso contencioso de anulação para o Supremo Tribunal Mili­tar do despacho do general Chefe do Estado-Maior da Força Aérea de 5 de Fevereiro de 19…, que lhe aplicou a sanção estatutária de reserva compulsiva.

2 - Por Acórdão de 14 de Fevereiro de 1985, o Supremo Tribunal Militar, declarando-se competente para conhecer do pedido, com base no conjunto de razões ali desenvolvidas, negou provimento ao recurso.

3 - Arguida entretanto a incompetência absoluta do Supremo Tri­bunal Militar em razão da matéria, com base na violação do disposto no artigo 218° da Constituição, aquele Tribunal, por Acórdão de 18 de Abril de 1985, desatendeu a referida arguição, sustentando que a competência para o conhecimento e decisão da causa lhe advém das disposições combinadas dos artigos 134° do Estatuto do Oficial da Força Aérea, 196° do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa e 4° do Decreto-Lei nº 34 800, de 31 de Julho de 1946, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 78/80, de 19 de Abril (é manifesto que, por visível erro material, se inseriu o artigo 134° no EOFA, quando se deveria ter referido o Esta­tuto do Oficial do Exército).

4 - O major A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional daqueles acórdãos, havendo depois alegado, em síntese, o seguinte:

- é pacífico que o nº 2 do artigo 138° do Regulamento de Dis­ciplina Militar, aprovado pelo Decreto-Lei nº 142/77, de 9 de Abril, comporta uma proibição de constituição de advogado nos processos que corram perante os conselhos superiores de disci­plina;

- dada a forma como a lei modela o procedimento perante o CSD e as consequências da intervenção deste órgão [artigos 131°, 134°, alíneas c) e d), e 135° a 143° do RDM e 2°, nº 1, do Decreto-Lei nº 203/78, de 24 de Julho] não pode deixar de ser aí aplicável o conjunto de garantias previstas no artigo 32°, nºs 1, 3 e 5, da Constituição.

- por outro lado, a disposição constante do artigo 4°, alínea b), do Decreto-Lei nº 34 800, de 31 de Julho de 1945, na redac­ção dada pelo Decreto-Lei nº 78/80, de 19 de Abril, e do artigo 196° do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, atribuindo ao Supremo Tribunal Militar competência para apre­ciar recursos interpostos de actos que determinem a mudança de situação dos militares, infringe o disposto no artigo 218° da Constituição.

Impetra, em consequência, a revogação das decisões recorridas e a sua reforma nos termos da lei.

O Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, na sua alegação, começa por assinalar a existência de uma relação íntima de dependência entre as duas questões postas pelo recorrente, de modo que o conheci­mento de uma delas - eventual inconstitucionalidade do artigo 138°, nº 2, do RDM - fique prejudicado com o julgamento da outra, relativa à competência absoluta do Supremo Tribunal Militar em matéria de con­tencioso administrativo que interessa a militares.

É que, se lograr vencimento a questão relativa à competência, como é, aliás, jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional, a outra matéria respeita já ao mérito do recurso contencioso, devendo ser apreciada pelo tri­bunal que se achar absolutamente competente, podendo então obter uma resposta diferente da que foi dada pelo Supremo Tribunal Militar.

Em conformidade com este esquema metodológico o Ministério Público apreciou tão-somente a competência do Supremo Tribunal Militar, sus­tentando a revogação do acórdão recorrido por violação do disposto nos artigos 207°, 218°, e 268°, nº 3, da Constituição.

Depois de corridos os vistos de lei, cabe apreciar e decidir.

II - Fundamentação legal

1 - É manifesto que o conhecimento da questão da competência do Supremo Tribunal Militar em matéria de contencioso administrativo rela­tivo a militares, pela implicação que um eventual juízo de inconstitucio­nalidade sobre as normas suportadoras dessa aceitação desde logo envol­veria quanto à outra questão colocada na alegação de recurso, tem de merecer precedência na ordem da sua apreciação. Aliás, bem poderá dizer--se que esta segunda questão ficará desde logo prejudicada, como maté­ria de fundo que indiscutivelmente comporta, se for entendido não per­tencer hoje em dia qualquer competência ao Supremo Tribunal Militar no domínio daquele contencioso administrativo.

Passar-se-á, pois, a apreciar a matéria relativa à questão da competên­cia suscitada pelo recorrente.

2 - O Supremo Tribunal Militar aceitou a competência absoluta para proferir o julgamento de mérito com base nas normas já citadas e que, em ordem a um mais fácil visionamento do respectivo quadro normativo, de seguida se deixam transcritas:

Decreto-Lei nº 176/71:

Art. 134° O Supremo Tribunal Militar é o órgão das forças armadas com competência para conhecer dos recursos que foram interpostos pelo oficial:

a) Em matéria de promoção, demora, preterição e posição na escala de antiguidades;

b) Que se considere prejudicado quanto à mudança de situação.

Decreto nº 377/71:

Art. 196° O Supremo Tribunal Militar é o órgão das forças armadas com competência para conhecer dos recursos que forem interpostos pelos oficiais:

Em matéria de promoção, demora, preterição e posição na escala de antiguidades;

Que se considerem prejudicados quanto à mudança de situação.

Decreto-Lei nº 34 800:

Art. 4° Além das funções consultivas que pelo § 1° do artigo 374° do Código de Justiça Militar lhe são atribuídas, com­pete ao Supremo Tribunal Militar:

Julgar os recursos que em matéria de promoções, demo­ras, preterições e posições na escala de antiguidades forem interpostos pelos militares dos quadros permanentes;

Julgar os recursos interpostos pelos militares referidos na alínea anterior que se considerem ilegalmente prejudi­cados quanto à mudança de situação. [Redacção dada pelo artigo único do Decreto-Lei nº 78/80, de 19 de Abril.]

O Tribunal Constitucional firmou uma já vasta e uniforme jurispru­dência no sentido de julgar a competência que os tribunais militares deti­nham em matéria de contencioso administrativo militar como violadora da Constituição (cf., por todos, Acórdãos nºs 123/84, 61/84, 124/84, 84/85, 105/85, 106/85, 112/85 e 135/85, no Diário da República, 2ª série, de, respectivamente, 6 de Março de 1985, 17 de Novembro de 1984, 7 de Março de 1985, 10 de Julho de 1985, 6 de Agosto de 1985, 7 de Agosto de 1985, 16 de Agosto de 1985 e 22 de Outubro de 1985).

Aliás, no primeiro aresto citado (Acórdão nº 123/84) contemplou-se uma situação similar à presente, havendo sido expressamente julgada inconstitucional a norma da alínea b) do artigo 196° do Estatuto do Ofi­cial da Força Aérea Portuguesa (Decreto nº 377/71), a qual também ser­viu de suporte à posição perfilhada no acórdão recorrido.

Não existe qualquer razão para agora se abandonar o entendimento sempre adoptado na jurisprudência anterior, mantendo-se, assim, por inteiro as soluções ali definidas.

Vejamos porquê.

O artigo 218° do texto originário da Constituição, subordinado à epí­grafe «Competência dos tribunais militares», dispunha do modo que se segue:

1 - Os tribunais militares têm competência para o julgamento em matéria criminal dos crimes essencialmente militares.

2 - A lei, por motivo relevante, poderá incluir na jurisdição dos tribunais militares crimes dolosos equiparáveis aos previstos no nº 1.

A interposição desse preceito constitucional não foi pacífica, originando duas posições ou correntes inconciliáveis.

Segundo uma dessas correntes interpretativas, aquele normativo defi­niria toda a competência dos tribunais militares, os quais apenas teriam, por isso, competência originária em matéria criminal militar, não detendo, fora dessa área, qualquer outra competência, designadamente em maté­ria de contencioso administrativo. A favor desta orientação se pronuncia­ram Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Ano­tada, Coimbra, 1978, p. 406, do modo seguinte:

A delimitação da competência dos tribunais militares não decorre de forma evidente deste artigo, pois este tanto pode ser entendido no sentido de definir toda a sua competência como no sentido de definir apenas a sua competência criminal, sem pre­juízo de lhe ser atribuída outra. A primeira interpretação parece a mais razoável, não somente pela epígrafe do artigo - que não discrimina a competência - mas sobretudo pelo princípio da não extensão da competência dos tribunais especiais [cf. artigo 212° e nota]. Por isso, deve ter-se por inconstitucional a atribuição, por via legal, aos tribunais militares de jurisdição não criminal, desig­nadamente do foro civil, administrativo ou fiscal. [cf. Código de Justiça Militar, artigo 309°].

Para a outra orientação, o artigo 218° do texto constitucional limitava-se a definir parte da competência dos tribunais militares, concretamente a sua competência no domínio criminal militar, à qual poderá acrescer, por força da lei, competência jurisdicional noutros domínios, designada­mente em matéria de contencioso administrativo.

Este entendimento foi adoptado pelos tribunais militares, que conti­nuaram a ter-se por competentes para julgar questões de contencioso admi­nistrativo militar, e também pelo Supremo Tribunal Administrativo, que repetidamente se julgou incompetente para conhecer de recursos dessa natureza (cf. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 31 de Maio de 1979, in Acórdãos Doutrinais, nº 215, pp. 967 e segs.).

3 - Não cabe agora apreciar a validade das duas orientações em con­fronto nem os fundamentos em que cada qual alicerçava as conclusões encontradas.

Com efeito, as alterações introduzidas no artigo 218° da Constitui­ção pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, vieram conce­der novos contornos à questão em apreço.

Aquele preceito, cuja epígrafe passou a ser «Tribunais militares», ficou com a seguinte redacção:

1 - Compete aos tribunais militares o julgamento dos crimes essencialmente militares.

2 - A lei, por motivo relevante, poderá incluir na jurisdição dos tribunais militares crimes dolosos equiparáveis aos previstos no nº 1.

3 - A lei pode atribuir aos tribunais militares competência para a aplicação de medidas disciplinares.

Face ao novo texto deste preceito, não pode já legitimamente sustentar-se que aos tribunais militares pertençam outras competências para além das que nele são taxativamente delimitadas.

A alteração introduzida no nº 1 do normativo, com a supressão do inciso «em matéria criminal», veio afastar o principal argumento em que se apoiava a corrente interpretativa que concedia aos tribunais militares outras competências para além da competência no domínio criminal mili­tar. Por outro lado, o aditamento do nº 3 revela que houve necessidade de se conferir expressamente competência para a aplicação de medidas disciplinares, o que seria supérfluo se fosse válido o entendimento de que a Constituição não vedava à lei o alargamento da competência dos tribu­nais militares em relação à competência constitucionalmente estabelecida.

Tudo isto porém obtém confirmação na leitura das actas da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, através das quais se alcança que a eliminação no originário artigo 218° da locução «em matéria criminal» visou tornar claro que a competência dos tribunais militares era toda ela definida naquele preceito [cf. Diário da Assembleia da República, II Legis­latura, 1ª sessão legislativa, 2a série, nº 69, p. 2687, e Diário da Assem­bleia da República, II Legislatura, 2a sessão legislativa, 2a série, suple­mento ao nº 44, pp. 904-(42), 904-(45) e 904-(46), suplemento ao nº 90, p. l676-(2), e 2° suplemento ao nº 114, p. 2076-(25)].

Neste sentido também concluíram Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2a ed., Coimbra, 1985, p. 335, escrevendo:

A alteração do nº 1 efectuada na 1a revisão constitucional dis­sipou as dúvidas que a versão originária poderia suscitar (v. nota III a este artigo na 1a ed. desta obra).

Isso inconstitucionalizou nomeadamente a competência que os tribunais militares detinham em matéria de contencioso adminis­trativo militar (v. a jurisprudência do Tribunal Constitucional indi­cada nas referências).

4 - Mas, para além dos argumentos extraídos do texto do artigo 218° da Constituição e da sua historicidade, outras razões existem que mili­tam a favor da tese da limitação da competência dos tribunais militares às matérias enunciadas naquele normativo.

Os tribunais militares, dada a sua natureza especial, estão vocaciona­dos para uma determinada área jurisdicional, pelo que a sua competên­cia significa sempre uma compressão ou limitação da competência dos tri­bunais judiciais que é de conteúdo genérico e remanescente (cf. o artigo 14° da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro: «As causas que não sejam atribuídas a diferente jurisdição são da competência dos tribunais judiciais». Assim sendo, a compressão da competência genérica dos tribu­nais judiciais a favor do alargamento da competência dos tribunais mili­tares não pode ter lugar sem uma explícita autorização constitucional, tanto mais que a Constituição, em vez de remeter para a lei a definição de competência dos tribunais militares, dela se ocupou directamente.

Acresce, por fim, que o artigo 113° da Constituição, depois de no seu nº 1 integrar os tribunais entre os órgãos de soberania, preceitua no nº 2 que «a função, a composição, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania são os definidos na Constituição».

Os tribunais, enquanto órgãos de soberania, têm a competência que a Constituição lhes defina ou que lhes seja definida por lei nos casos em que o texto constitucional o não faça e para eles remeta. Por isso, se a Constituição define ela mesma a competência de determinada categoria de tribunais, como acontece com os tribunais militares (artigo 218°), esses só podem deter essa competência que não é assim susceptível de qual­quer alargamento.

Tudo isto obteve confirmação no Acórdão nº 81/86, ainda inédito, que declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade das nor­mas do artigo 107° do Decreto-Lei 46 672, de 29 de Novembro de 1965 (Estatuto dos Oficiais das Forças Armadas), e do artigo 134.° do Decreto-Lei nº 176/71 (Estatuto do Oficial do Exército), bem como, na parte em que referem a competência do Supremo Tribunal Militar, das normas dos artigos 108°, 110°, 111° e 112° do primeiro daqueles diplomas e dos artigos 136°, 137°, nº 1, 138°, 140° e 141° do segundo dos mencionados diplomas.

5 - Aqui chegados e assente que o artigo 218° da Constituição não reconhece ao Supremo Tribunal Militar competência na área do conten­cioso administrativo, cumpre averiguar se a hipótese em presença, dada a sua especificidade, deve ser enquadrada num diferente plano de obser­vação.

Os factos que importa reter são os seguintes:

- por despacho de 26 de Julho de 1977 o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea determinou a convocação do Conselho Supe­rior de Disciplina da Força Aérea a fim de dar parecer sobre a capacidade moral do recorrente;

- organizado o respectivo processo nos termos dos artigos 136° e seguintes do Regulamento de Disciplina Militar (Decreto-Lei nº 142/77, de 9 de Abril), foi proposta, por deliberação de 19 de Dezembro de 1979, a imposição da pena de reserva com­pulsiva;

- por despacho de 5 de Fevereiro de 1980, o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea homologou o parecer do Conselho Supe­rior de Disciplina da Força Aérea e determinou a transição com­pulsiva do recorrente para a situação de reserva, despacho esse que veio a ser impugnado através de recurso interposto para o Supremo Tribunal Militar.

A pena de reserva compulsiva imposta ao oficial recorrente encontra-se prevista no artigo 34° do Regulamento de Disciplina Militar e, em conformidade com a segunda parte do nº 2 deste normativo, foi prece­dida de parecer do Conselho Superior de Disciplina da Força Aérea, por estar em causa a apreciação da capacidade profissional e moral do oficial respectivo.

Aliás, o Decreto-Lei nº 203/78, de 24 de Julho, considerando as dúvi­das suscitadas a propósito das atribuições conferidas pelo Regulamento de Disciplina Militar aos conselhos superiores de disciplina, veio dispor, no seu artigo 2°, do modo seguinte:

1 - A apreciação da capacidade profissional ou moral de mili­tares pelos conselhos superiores de disciplina, prevista na segunda parte do nº 2 do artigo 34° e nas alíneas c) e d) do artigo 134° do citado Regulamento, é independente de quaisquer processos dis­ciplinares ou criminais respeitantes à actuação dos mesmos milita­res e não é prejudicada pela extinção do procedimento disciplinar ou criminal, excepto no caso de morte.

2 - No exercício destas atribuições, os conselhos superiores de disciplina pronunciam-se nos termos do disposto do nº 2 do artigo 143°, competindo ao chefe do estado-maior respectivo pro­ferir decisão final, em conformidade com o artigo 144° do men­cionado regulamento.

Deste modo, estabeleceu-se um regime de sanções estatutárias por inca­pacidade profissional ou moral, independentemente de quaisquer proces­sos criminais ou disciplinares, ressalvando-se tão-só a obrigatória intervenção dos conselhos superiores de disciplina.

Não tem agora de se apreciar a eventual discordância deste sistema com o ordenamento constitucional, mas tão-só assinalar a sua existência em ordem à dilucidação da matéria ora em apreço.

6 - Como já se observou, o artigo 218° da Constituição prescreve que «a lei pode atribuir aos tribunais militares competência para a apli­cação de medidas disciplinares».

Concede-se assim a faculdade de a lei atribuir aos tribunais militares competência em matéria disciplinar, mais propriamente competência no domínio das medidas disciplinares militares, tradicionalmente no Regula­mento de Disciplina Militar (cf. artigos 22° e seguintes).

Mas não é seguro que a jurisdicionalização das medidas disciplinares imponha, no desenvolvimento lógico da sua atribuição, que aos tribunais militares seja também confiado o julgamento dos recursos em matéria do contencioso disciplinar militar. Na verdade, a Constituição atribui aos tri­bunais militares competência para a aplicação de medidas disciplinares, sendo duvidoso que tal competência seja extensiva ao domínio do con­tencioso administrativo disciplinar.

Como quer que seja, esta questão não se coloca quando estejam em causa sanções estatutárias aplicáveis por incapacidade profissional ou moral, pois que, não obstante a discutível natureza que lhes assiste, não com­portam, no plano do ordenamento jurídico vigente, a caracterização de medidas disciplinares.

Neste sentido, aliás, o acórdão recorrido recusou a natureza discipli­nar à sanção imposta ao recorrente, referindo expressamente:

O recurso não se fundamenta no disposto no invocado artigo 120° do Regulamento de Disciplina Militar, que só se reporta às decisões proferidas em matéria disciplinar, quando ao recorrente foi imposta uma medida estatutária, mas no artigo 4°, alínea b), do Decreto-Lei nº 34 800, de 31 de Julho de 1945, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 78/80, de 19 de Abril, e nas correspondentes disposições dos estatutos, porque a passagem à situação de reserva implica mudança de situação.

Do exposto, a situação em presença não pode deixar de se inscrever no âmbito da competência genérica do Supremo Tribunal Administra­tivo em matéria de contencioso administrativo, por força da interpretação feita do artigo 218° da Constituição.

7 - Adquirido que o Supremo Tribunal Militar não detém compe­tência em matéria de contencioso administrativo militar e ainda que o facto de ao recorrente ter sido imposta a medida estatutária de reserva compulsiva, não importa alteração dessa competência, tem-se agora por prejudicada, na sequência do esquema metodológico proposto, a aprecia­ção da segunda questão posta na alegação de recurso (inconstitucionali­dade do artigo 138.°, nº 2, do Regulamento de Disciplina Militar), a qual, por respeitar ao mérito, deverá ser apreciada pelo tribunal que se vier a declarar competente para o conhecimento da causa.

8 - Considerar-se-á finalmente a questão suscitada pelo Ministério Público nas suas alegações, quando sustenta que as normas em contro­vérsia infringem também a garantia de recurso contencioso do originário artigo 269°, nº 2, hoje 268°, nº 3, da Constituição.

Acompanhando o já citado Acórdão nº 123/84, pode dizer-se que aquela conclusão se baseia na articulação do artigo 196° com o artigo 199° do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, o qual, na sua primitiva redacção, estatuía o seguinte:

1 - As decisões ou acórdãos do Supremo Tribunal Militar, pro­feridas no exercício da competência que lhe é atribuída nesta maté­ria pelo artigo 196°, carecem da homologação do Secretário de Estado da Aeronáutica e serão sempre publicadas na Ordem ã Aero­náutica.

2 - A recusa da homologação será sempre devidamente fun­damentada e publicada, juntamente com a decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Militar, na Ordem ã Aeronáutica.

3 - Quando as decisões sejam favoráveis aos recorrentes mas não tenham homologação, poderão os mesmos apelar, em última instância, para o Conselho de Ministros, dentro do prazo de quinze dias a partir da data em que os interessados tomarem conhecimento da não homologação.

Esse preceito que, em bom rigor, convertia a actividade jurisdicional do Supremo Tribunal Militar definida no artigo 196° do Estatuto do Ofi­ciai da Força Aérea Portuguesa, em mera actividade administrativa, sofreu entretanto diversas vicissitudes, acabando a sua redacção actual por ser fixada pela Portaria nº 274/81, de 17 de Março, do modo que segue:

As decisões do Supremo Tribunal Militar proferidas no exercí­cio da competência que lhe é atribuída nas matérias referidas no artigo 196° serão comunicadas à autoridade recorrida, para as man­dar executar, nos seus precisos termos, no prazo de dez dias a con­tar da comunicação, devendo, dentro do mesmo prazo, ser publi­cadas na Ordem à Força Aérea.

Deste modo, a actividade jurisdicional do Supremo Tribunal Militar deixou de estar condicionada pelo controlo e interferência de uma ins­tância administrativa, concretamente o Governo.

Por conseguinte - e afastada agora a dimensão constitucional da com­petência dos tribunais militares -, não poderia sustentar-se que o Supremo Tribunal Militar, ao decidir no âmbito da competência estabelecida no citado artigo 196° do Estatuto do Oficial da Força Aérea Portuguesa, não exercitasse uma verdadeira e própria actividade jurisdicional. Sendo assim, não cabe neste domínio falar-se em violação da garantia constitucional do recurso contencioso contra os actos administrativos definitivos e exe­cutórios.

III - Decisão

Nestes termos, julgando inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 218° da Constituição, as normas dos artigos 196° do Estatuto do Oficial da Força Aérea, aprovado pelo artigo único do Decreto nº 377/71, de 10 de Setembro, 134° do Estatuto do Oficial do Exército, aprovado pelo Decreto-Lei nº 176/71, de 30 de Abril, e 4° do Decreto-Lei nº 34 800, de 31 de Julho de 1945, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 78/80, de 19 de Abril, concede-se provimento ao recurso e determina-se a reforma do Acórdão de 18 de Abril de 1985, de harmonia com o julgamento da presente questão de constitucionalidade.

Lisboa, 19 de Março de 1986. - Antero Alves Monteiro Dinis - José Martins da Fonseca - Raul Mateus - António Luís Correia da Costa Mes­quita - Vital Moreira - Armando Manuel Marques Guedes.