Portuguese Constitutional Court declares Azores regional decree unconstitutional for exceeding legislative competence.

Acórdão 57/85

ACÓRDÃO Nº 57/85

Processo nº 50/85.

Plenário.

Relator: Conselheiro Costa Mesquita.

Acordam no Tribunal Constitucional:

1 — O Ministro da República para a região autónoma dos Açores, usando a faculdade conferida pelo nº 2 do artigo 278º da Constitui­ção, requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da cons­titucionalidade do decreto legislativo regional nº 3/85, aprovado pela assembleia regional daquela região autónoma em 1 de Fevereiro de 1985.

Expôs assim os factos e as razões de direito que servem de fundamento à pretensão:

1. ° A assembleia regional dos Açores, em sua reunião plenária de 1 de Fevereiro de 1985, aprovou, nos termos da alínea a) do artigo 229º da Constituição, o decreto legislativo regio­nal nº 3/85 — Doc. l;

2. ° Porém, o seu artigo 2º estabelece, expressamente, que o governo regional, através da Secretaria Regional da Agricul­tura e Pescas, promoverá a concessão de licenças de trabalho a bordo, condicionais e provisórias, aos filhos de pescadores que, tendo como habilitações mínimas o 2º ano da 2ª fase do ensino primário elementar, se comprometam a completar a escolaridade obrigatória em prazo a regulamentar;

3. ° Tal normativo viola frontalmente o princípio da igualdade entre os cidadãos, consagrado no artigo 13ºda Constituição, já que nele se estabelece que todos os cidadãos são iguais perante a lei, não podendo ser privilegiados, beneficiados, pre­judicados, privados de qualquer direito ou isentos de qual­quer dever em razão da sua ascendência;

4. ° Por outro lado, o artigo 4ºdo mesmo diploma regional estabelece que a certificação obtida pela frequência, com apro­veitamento, de cursos especiais a organizar pela Secretaria Regional da Educação e Cultura, seja equiparada, para todos os efeitos, ao sistema escolar oficial;

5. ° Também, aqui, há violação do disposto na alínea e) do artigo 167° da Constituição, na medida em que a definição das bases do sistema de ensino são da exclusiva competência da Assembleia da República;

6. ° Finalmente, os sindicatos representativos da classe, das ilhas de São Miguel e da Terceira, vêm invocar a sua não partici­pação no processo de elaboração do diploma sub judice, direito que lhes é conferido pela alínea d) do nº 2 do artigo 57° da Constituição, o que poderá, eventualmente, determinar um vício de inconstitucionalidade formal — Doc. 2.

2 — Constando do respectivo carimbo de entrada que o diploma foi recebido no Gabinete do Ministro da República em 5 de Março de 1985 e tendo a pretensão sido deduzida no Tribunal Constitucional em 8 de Março de 1985, o pedido foi liminarmente admitido e ordenada a notifi­cação do Presidente da assembleia regional dos Açores para responder, querendo, no prazo de cinco dias.

3 — O Presidente da assembleia regional dos Açores respondeu:

Salvo o devido respeito, o Sr. Ministro da República não tem razão.

Na verdade o diploma regional não viola o princípio da igual­dade, expresso no artigo 13ºda Constituição.

A referida disposição não significa uma exigência de igualdade jurídica em todas as relações.

A Constituição prevê, ela mesma, discriminações positivas, legitimadoras de tratamento diferenciado, a fim de se alcançar a igual­dade substancial (v. artigos 69°, 70° e 72º da Constituição).

Acontece que a classe piscatória, nos Açores tem gozado até aos nossos dias, de um estatuto social menor e que urge destruir. E urge destrui-lo em nome do próprio princípio da igualdade.

É evidente, nesta perspectiva, que dar acesso à educação ofi­cial, em moldes específicos, a filhos de pescadores não pode considerar-se como um privilégio em função da ascendência. Trata-se, antes, de criar condições para que se eliminem desigualdades que ainda subsistem na região.

Igualmente o diploma regional não viola o disposto na alínea e) do artigo 167° da Constituição, porquanto a faculdade pre­vista naquele nada põe em causa as bases do sistema de ensino, que, aliás, diga-se, nunca foram definidas pela Assembleia da República.

De resto, o diploma regional nada mais faz do que cumprir a obrigação constitucional de estabelecer a necessária interligação entre o ensino e a actividade económica, social e cultural, a fim de resolver uma situação gritante a que urge criar meios para pôr termo:

Da mesma forma o diploma regional não viola o disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 57ºda Constituição, pela simples razão de que o diploma regional não versa sobre matéria de ensino.

4 — O pedido limita a actividade jurisdicional do Tribunal perante o qual é formulado — «O Tribunal só pode declarar a inconstitucionali­dade ou a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida (...)», nº 5 do artigo 51º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.

Por isso, é necessário precisá-lo com rigor.

No caso em apreço, algumas dúvidas se podem suscitar dada a maneira como vem formulado:

Termos em que se requer que o Tribunal Constitucional se pronuncie pela inconstitucionalidade material e orgânica do artigo 2º e do artigo 4ºdo decreto legislativo regional nº 3/85, por se entender que tais normas ofendem o disposto nos artigos 13ºe 167º, alínea e), da Constituição e, ainda, por vício de inconsti­tucionalidade formal, face ao disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 57ºda Lei Fundamental.

No preâmbulo do requerimento escrevera-se:

O Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores vem, ao abrigo do disposto nos artigos 278°, nº 2, da Consti­tuição, e 57ºe seguintes da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, com processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, requerer a apreciação do decreto legislativo regional nº 3/85, nos termos e com os fundamentos seguintes:

Compaginando a formulação literal do pedido com os referidos «ter­mos e fundamentos», isto é, com a exposição dos factos e as razões de direito que servem de fundamento à pretensão, somos conduzidos ao seguinte entendimento:

Pede-se ao Tribunal Constitucional que se pronuncie pela incons­titucionalidade.

a) Da norma contida no artigo 2º do decreto legislativo regional nº 3/85, uma vez que é materialmente inconstitu­cional por ofensa do artigo 13ºda Constituição; e

b) Da norma contida no artigo 4ºdo mesmo diploma por­que é organicamente inconstitucional por ofensa da alínea e) do artigo 167º da Constituição; e

c) Do decreto legislativo regional nº 3/85, melhor dito, no domínio da Constituição depois da revisão de 1982, das nor­mas contidas no decreto legislativo regional nº 3/85, visto que são formalmente inconstitucionais por ofensa da alínea a) do nº 2 do artigo 57ºda Constituição.

5 — Nos termos da alínea a) do artigo 229º da Constituição, as regiões autónomas podem legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania.

Por sua vez, o nº 3 do artigo 115º da Constituição dispõe:

Os decretos legislativos regionais versam sobre matérias de inte­resse específico para as respectivas regiões e não reservadas à Assem­bleia da República ou ao Governo, não podendo dispor contra as leis gerais da República.

O que são «leis gerais da República», di-lo, agora, o número imediato do mesmo artigo, introduzido pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro:

São leis gerais da República as leis e os decretos-lei cuja razão de ser envolva a sua aplicação sem reservas a todo o território nacional.

Já pelo que respeita a «matérias de interesse específico para as regiões» não as define a Constituição, nem as tipifica, nem fornece qualquer cri­tério ou pista para a sua qualificação.

A doutrina e uma já hoje abundante jurisprudência da Comissão Cons­titucional e deste Tribunal têm procurado precipitar, ao menos, uma ideia nuclear de quais sejam essas matérias.

Em recente acórdão do Tribunal Constitucional (Acórdão nº 42/85, de 12 de Março, no processo nº 80/83, ainda inédito) depois de uma longa excursão pela doutrina e pela jurisprudência, conclui-se:

Em síntese, e apenas como critério de orientação interpretativa, poderão tipificar-se como de interesse específico das regiões aque­las matérias que lhes respeitem exclusivamente ou que nelas exi­jam um especial tratamento por ali assumirem peculiar configu­ração.

E este critério há-de se impor, ainda, quando se esteja perante maté­ria que, em abstracto, pudesse eventualmente ser incluída no elenco — aliás, puramente exemplificativo — do artigo 27° do Estatuto Político - Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

6 — Chegados aqui cumpre apurar se as normas a que se reporta o pedido de declaração de inconstitucionalidade versam matérias subsumíveis na categoria «interesse específico para a região autónoma dos Açores».

Em face da interpretação que fizemos da declaração de vontade con­substanciada no pedido, a abordagem do problema implica uma visão inte­gral do diploma em causa.

6.1 — O decreto legislativo regional nº 3/85 contém sete artigos. O primeiro limita-se a enunciar, sem qualquer conteúdo inovatório, a situação jurídica vigente relativa à inscrição marítima na região:

A inscrição marítima na região encontra-se sujeita, relativamente aos indivíduos nascidos a partir de 1 de Janeiro de 1967, à posse do diploma do 6° ano de escolaridade obrigatória.

Saliente-se que, ao contrário do que o texto parece insinuar, não se trata do enunciado da situação jurídica vigente relativa à inscrição marí­tima na região, mas, sim, do enunciado da situação jurídica vigente rela­tiva à inscrição marítima em todo o território de Portugal.

Nos termos da alínea e) do artigo 8ºdo Regulamento da Inscrição Marítima, Matrícula e Lotações dos Navios da Marinha Mercante e da Pesca, aprovado pelo artigo único do Decreto nº 45 969, de 15 de Outu­bro de 1964, que deu execução ao disposto no artigo 49° do Decreto-Lei nº 45 968, da mesma data:

Para a inscrição marítima devem os interessados apresentar nas capitanias dos portos e delegações marítimas os seguintes docu­mentos:

Documentos comprovativos de habilitações literárias (pelo menos o ensino primário elementar).

Posteriormente o Despacho Ministerial nº 69/73, de 4 de Junho, veio permitir o trabalho a bordo, no tráfego local e em alguns géneros de pesca, a indivíduos que, por não possuírem a escolaridade mínima, não podiam ser inscritos marítimos.

Mas, o Decreto Regulamentar nº 14/83, de 25 de Fevereiro, ponde­rando, embora, que «a concessão de licenças de trabalho constitui, ao mesmo tempo, um instrumento de emprego para milhares de trabalha­dores e um recurso no interesse da economia nacional» considerou que «todavia tem dificultado a frequência da escolaridade obrigatória e a obten­ção do respectivo diploma, o que não pode continuar a permitir-se (...)» (do preâmbulo do diploma).

Por isso, o seu artigo 1º veio dispor:

1 — Deixa de ser permitida a concessão de licenças de traba­lho a bordo.

E o nº 4 do artigo 2º:

De futuro os candidatos à categoria de pescador e marinheiro de 2ª classe do tráfego local terão de possuir a 6ª classe da esco­laridade obrigatória, desde que nascidos depois de 1 de Janeiro de 1967.

Por sua vez, o nº 1 do artigo 3º, contemplando a situação daqueles que ao abrigo das disposições do Despacho Ministerial nº 69/73 tinham obtido permissão de trabalho a bordo sem possuírem a escolaridade mínima, concedeu-lhes o prazo de 18 meses para requererem a inscrição marítima, findo o qual as licenças «são consideradas sem validade».

Esse prazo terminou em 26 de Agosto de 1984.

Resta recordar que, nos termos do nº 1 do artigo 10° e da alí­nea b) do nº 1 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 538/79, de 31 de Dezembro, aos alunos que concluírem com aproveitamento a escolaridade obrigatória de seis anos é atribuído o respectivo diploma, cuja posse é exigida a todos os que nasceram a partir de 1 de Janeiro de 1967 para efeitos de emprego.

6.2 — Os artigos 2º e 5º do decreto legislativo regional nº 3/85 constituem o seu núcleo.

Dispõe o artigo 2º:

O Governo Regional, através da Secretaria Regional da Agri­cultura e Pescas, promoverá a concessão de licenças de trabalho a bordo condicionais e provisórias aos filhos de pescadores que, tendo como habilitações mínimas o 2º ano da 2ª fase do ensino pri­mário elementar, se comprometam a completar a escolaridade obri­gatória em prazo a regulamentar.

E o artigo 5º:

As licenças de trabalho a bordo concedidas ao abrigo do pre­sente diploma e da sua regulamentação são válidas apenas para a pesca artesanal e para a área da capitania para que foram emitidas.

6.2.1 — Sem violência da metodologia estabelecida, pode já adiantar-se que parece líquido que as normas contidas nos transcritos artigos 2º e 5º colidem frontalmente com o limite que a Constituição fixou ao poder legislativo autonómico traduzido no respeito das leis gerais da República.

De facto, estas, para além de exigirem o diploma da conclusão com aproveitamento da escolaridade obrigatória de seis anos para efeitos de emprego, proíbem expressamente a concessão de licenças de trabalho a bordo e a inscrição de marítimos sem a 6ªclasse da escolaridade obriga­tória desde que nascidos depois de 1 de Janeiro de 1967.

E explicita-se a razão de ser desta proibição: «pelo que isso (a conces­são de licenças, permitida pelo Despacho Ministerial nº 69/73) tem difi­cultado a frequência da escolaridade obrigatória e a obtenção do respec­tivo diploma».

Razão de ser que, transparentemente, envolve a aplicação sem reser­vas a todo o território nacional das normas proibitivas da concessão de licenças de trabalho a bordo e da inscrição de marítimos sem a 6ªclasse da escolaridade obrigatória, desde que nascidos depois de 1 de Janeiro de 1967.

6.3 — A natureza instrumental e complementar dos restantes artigos do decreto legislativo regional nº 3/85 é bem a contraprova de que os artigos 2º e 5º são o núcleo do diploma.

Efectivamente, as disposições dos artigos 3º e 4º limitam-se a determinar que o Governo Regional providenciará no sentido de que os cursos destinados à obtenção da escolaridade obrigatória pelos indivíduos referi­dos no artigo 2º sejam efectuados nos locais de residência dos candida­tos e em horário adaptado à sua actividade na pesca, e que o certificado obtido pela frequência com aproveitamento desses cursos — aos quais, aliás, o diploma não define qualquer estrutura — será equiparado ao sis­tema escolar oficial (quis, com certeza, dizer-se que o certificado será equi­parado ao certificado passado pelos estabelecimentos escolares oficiais).

Nenhuma dúvida se levanta de que estes artigos 3º e 4ºnão têm autonomia relativamente ao artigo 2º. Desaparecido este àqueles dois falta o destinatário mediato: os cursos são criados e os certificados emitidos para os filhos dos pescadores, que se comprometam a completar a escolaridade obrigatória e aos quais, possuindo o 2º ano da 2ª fase do ensino pri­mário elementar, o artigo 2º permite a concessão de licenças de traba­lho a bordo condicionais e provisórias.

A complementaridade dos artigos 6° e 7° é patente:

O Governo Regional regulamentará o presente diploma no prazo de 30 dias após a sua publicação.

O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Em face da insusceptibilidade de autonomização dos artigos 3º e 4º, e 6ºe 7º, não pode o destino deles deixar de ser solidário com as nor­mas fundamentais do diploma, nomeadamente, a do artigo 2º.

7 — Estamos agora habilitados a responder à questão que nos propu­semos averiguar: a matéria que o diploma versa respeita exclusivamente à região autónoma dos Açores ou exige nela um especial tratamento por aí assumir peculiar configuração? A resposta é negativa.

A excursão legislativa que se fez em 6.1 é o argumento decisivo a favor do acerto da asserção.

Ela revela que o problema da concessão de simples licenças de traba­lho a bordo, com o que tem conexo — exigência da escolaridade mínima, e, posteriormente, da escolaridade obrigatória — é um problema que ultra­passa o âmbito regional. Tem dimensão nacional. É que está em causa um dos processos incentivadores da obtenção do diploma da escolaridade obrigatória. E este processo não é específico de qualquer região do País.

A contraprova reside na circunstância de o artigo 2º do decreto legislativo regional conter uma norma que colide frontalmente com a proibi­ção do nº 1 do artigo 1º e com a exigência do nº 4 do artigo 2º, ambos do Decreto Regulamentar nº 14/83, e violar a norma da alínea b) do nº 1 do artigo 12º do Decreto-Lei nº 538/79.

A partir deste último diploma, a opção das «leis gerais da República», é categórica: não pode continuar a permitir-se o emprego dos que nasce­ram a partir de 1 de Janeiro de 1967 sem a posse do diploma de aprovei­tamento da escolaridade obrigatória de seis anos, ainda que isso, na linguagem do preâmbulo do Decreto Regulamentar nº 14/79, prejudique o emprego de milhares de trabalhadores e afecte um recurso no interesse da economia nacional.

8 — Assim, pode concluir-se com segurança que o decreto legislativo regional está ferido de inconstitucionalidade, por ofensa dos limites dos poderes legislativos autonómicos consignados na alínea a) do artigo 229º da Constituição.

O que torna inútil tomar posição sobre os fundamentos de inconsti­tucionalidade invocados pelo Ministro da República.

9 — Decisão

Nos termos expostos, o Tribunal Constitucional declara a inconstitu­cionalidade de todas as normas do decreto legislativo regional nº 3/85, aprovado pela assembleia regional da região autónoma dos Açores em 1 de Fevereiro de 1985 por violação da alínea a) do artigo 229º da Cons­tituição.

Lisboa, 26 de Março de 1985. — António Luís Correia da Costa Mes­quita — José Manuel Cardoso da Costa — Antero Alves Monteiro Diniz — Mário Afonso — Mário de Brito — Jorge Campinos — Luís Nunes de Almeida — José Magalhães Godinho — José Joaquim Martins da Fonseca — Vital Moreira — Messias Bento (com a seguinte declaração: em meu entender, o pedido de declaração de inconstitucionalidade res­peita apenas às normas que se contêm nos artigos 2º e 4ºdo diploma em apreço.De facto: de um lado, só elas vêm identificadas pelo requerente; de outro, a expressão — «e, ainda, por vício de inconstitucionalidade formal [...]» —, surgindo sem objecto, só aquelas normas podem visar, uma vez que elas constituem o objecto da oração anterior) — Raul Mateus (ven­cido quanto ao âmbito do pedido, pelas razões constantes da declaração de voto junta) — Armando Manuel Marques Guedes.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido quanto à delimitação do pedido formulado pelo Ministro da República para a região autónoma dos Açores, pois que entendi que ape­nas foi peticionada a apreciação preventiva da constitucionalidade das nor­mas dos artigos 2º e 4ºdo decreto legislativo regional nº 3/85.

Interpretar a parte final do pedido (em que se suscita o vício de incons­titucionalidade formal e em que se não individualizam expressis verbis as normas abrangidas por tal vício) como abarcando todos os preceitos do diploma, parece uma conclusão injustificada, tanto mais quanto é certo que o artigo 51º, nº 1, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, deter­mina que os pedidos desta ordem especifiquem as normas cuja aprecia­ção é requerida.

Mais lógico, mais na linha da exigência contida no artigo 51º, nº 1, da Lei nº 28/82 — entendimento que resulta, aliás, de uma interpreta­ção sistemática de todo o peticionado — seria «ler» o trecho último do pedido como compreendendo apenas as normas anteriormente prefixadas como feridas de inconstitucionalidade material ou orgânica, ou seja, as normas dos artigos 2º e 4º.

Estas as razões do meu voto discordante. — Raul Mateus.