Portuguese Constitutional Court declares retroactive pension reduction unconstitutional, violating the principle of legitimate expectations and the rule of law.

Acórdão 28/84

ACÓRDÃO N.º 28/84

Processo n.º 41/83.

2.ª Secção.

Relator: Conselheiro Nunes de Almeida.

Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional:

1 — A., com sinais dos autos, foi aposentado por despacho ministerial de 30 de Dezembro de 1975, publi­cado no Diário do Governo, 2.ª série, n.º 31, de 6 de Fevereiro de 1976, tendo-lhe sido fixada a pensão definitiva de aposentação em 221 894$40 anuais.

Posteriormente, por despacho ministerial de 11 de Março de 1977, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 94, de 22 de Abril do mesmo ano, foi a referida pensão rectificada para 175 488$ anuais.

Deste despacho interpôs recurso o interessado para a 1.ª secção do Supremo Tribunal Administrativo, a qual deu provimento ao recurso, anu­lando o acto impugnado com fundamento no vício de violação de lei, por acórdão de 20 de Novembro de 1980. Considerou-se neste acórdão que o Decreto n.º 317/76, de 30 de Abril, que mandara rectificar pen­sões de aposentação já fixadas ao abrigo da legislação anterior, não podia alterar ou contrariar diplomas com força de decreto-lei, e que o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, «que atribui nível de decreto-lei desde 30 de Abril de 1976 ao Decreto n.º 317/76, não pode convalidar o acto recorrido praticado em 11 de Março de 1977, por ser nessa medida inconstitucional»; tal inconstitucionalidade assentaria no facto de o mencionado diploma, ao proceder a uma «sana­ção por retroactividade inovadora», vir a limitar o direito ao recurso con­tencioso, garantido pelo n.º 2 do artigo 269 ° da Constituição, direito esse que não pode ser restringido, tendo em vista o preceituado no artigo 18.º da mesma lei fundamental.

Deste acórdão recorreu o Ministério Público para o Pleno do mesmo Supremo Tribunal, o qual, por acórdão de 26 de Janeiro de 1983, veio a negar provimento ao recurso e a confirmar o acórdão recorrido, recusando-se a aplicar, com fundamento em inconstitucionalidade mate­rial, o Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, por este ter vindo restringir a garantia do recurso contencioso.

2 — O Ministério Público interpôs, então, recurso para a Comissão Constitucional, restrito à questão da inconstitucionalidade apreciada, ao abrigo do disposto no artigo 282.º da Constituição, na sua versão origi­nária, tendo o processo transitado para o Tribunal Constitucional, por força do preceituado no artigo 106.º da Lei n.º 28/82.

Nas suas alegações sustenta o Procurador-Geral Adjunto em funções junto deste Tribunal que deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se o acórdão recorrido, «a fim de ser substituído por outro que volte a julgar a causa de acordo com o juízo de constitucionalidade do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78», na medida em que este, por um lado, não diminui a extensão e o alcance do conteúdo essen­cial do direito de recurso contencioso e, por outro lado, cabe dentro dos parâmetros de uma limitação que não ofende os princípios da proporcio­nalidade e da exigibilidade.

Por sua vez, o recorrido, considerando que o n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, do mesmo passo que procura «revalidar» actos administrativos ilegais, afecta de forma directa e imediata a garantia de recurso contencioso, conclui nas suas alegações que deve ser negado pro­vimento ao recurso.

Tudo visto, cumpre decidir.

3 — O Decreto n.º 317/76 mandou aditar um novo n.º 8 ao ar­tigo 4.º do Decreto n.º 52/75 que procurara harmonizar o regime de aposentação dos funcionários da ex-administração ultramarina com o vigente no continente e ilhas. Nesse novo n.º 8 estabeleceu-se que «a remuneração mensal a considerar para efeitos do cálculo da pensão não poderá exceder os limites fixados no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 49 410, de 24 de Novembro de 1969, com redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 27/74, de 31 de Janeiro».

O mesmo Decreto n.º 317/76, no seu artigo 2.º, determinou que fos­sem rectificadas «as pensões de aposentação, suportadas pelo Orçamento Geral do Estado, fixadas ao abrigo do Decreto n.º 52/75, de 8 de Feve­reiro, com inobservância do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 49 410, de 24 de Novembro de 1969, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 25/74, de 31 de Janeiro».

Todavia, numa jurisprudência constante e uniforme, o Supremo Tri­bunal Administrativo veio considerar sempre, nos vários recursos para ele interpostos, que o mencionado Decerto n.º 317/76, sendo um diploma regulamentar, não podia alterar a legislação vigente respeitante à fixação dos montantes das pensões de aposentação, designadamente o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino.

Surgiu, então, o Decreto-Lei n.º 413/78, o qual, no n.º 2 do seu ar­tigo único, mandou retrotrair a 30 de Abril de 1976 o início da vigência do Decreto n.º 317/76, parecendo, assim, conferir a este último, desde essa data, força de decreto-lei.

4 — A norma retroactiva em apreço não ofende, só por esse facto — o da sua retroactividade — a garantia constitucional do recurso contencioso, contemplada no actual n.º 3 do artigo 268.º da Constituição (anterior­mente, no n.º 2 do artigo 269.º).

Efectivamente, e salvo no caso de o objectivo da lei ser tão só o de impedir o recurso aos tribunais relativamente a actos já praticados, «uma lei nova pode legitimamente estabelecer que um acto administrativo já exis­tente seja valorado com base no que nela se dispõe e não de acordo com o que se dispunha na lei vigente no momento em que o acto foi prati­cado» (G. U. Rescigno, Giurisprudenza Costituzionale, ano 8.º, 1963, pp. 1247 e segs.)

Aliás, o entendimento oposto, assente no princípio de que a garantia do recurso contencioso pressupõe a apreciação da legalidade dos actos admi­nistrativos sempre com base na lei vigente à data da sua prática, condu­ziria directamente a uma proibição genérica da retroactividade das leis administrativos que restringissem ou limitassem quaisquer direitos dos cida­dãos, o que excederia manifestamente o sentido e alcance do preceituado no n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, apenas atinente aos denomina­dos «Direitos, Liberdades e Garantias».

5 — Acontece, porém, que o referido no n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78 veio, retroactivamente, conceder força de decreto-lei a uma disposição igualmente retroactiva do Decreto n.º 317/76 que mandava rectificar pensões de aposentação já definitivamente fixadas.

Isto é, aqueles diplomas vieram permitir que a funcionários já apo­sentados, com pensões definitivamente fixadas, lhes fosse alterado o quan­titativo dessas pensões, de forma desfavorável.

E, foi o que aconteceu, no caso dos autos.

Ora, conforme já se afirmou no Acórdão n.º 9/84, deste Tribunal, é de salientar que «pelo despacho concedendo a pensão e fixando o seu quantitativo definitivo se conferiu ao aposentado não uma simples expec­tativa, mas sim já um direito definitivo ao recebimento desse mesmo quan­titativo, e a certeza da sua inalterabilidade, dado se não tratar já de pen­são provisória susceptível de ser ainda rectificada».

A norma retroactiva em apreço, na parte aplicável a tais casos, revela, pois, indiscutivelmente, «uma retroactividade intolerável que afecta «de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos», com violação do princípio da confiança, inerente à ideia de Estado de direito democrático, conforme a tese geral já profes­sada por este Tribunal, a propósito doutra questão, no seu Acórdão n.º 11/83, aliás na esteira da doutrina da Comissão Constitucional.

Nestes termos, acordam em julgar inconstitucional, por violação do princípio do Estado de direito democrático consignado no artigo 2.º da Constituição, a norma constante do n.º 2 do artigo único do Decreto-Lei n.º 413/78, de 20 de Dezembro, na parte aplicável ao presente caso, e, consequentemente, em negar provimento ao recurso, confirmando, embora com fundamento diferente, o acórdão recorrido.

Sem custas, por não serem devidas.

Lisboa, 21 de Março de 1984. — Luís Nunes de Almeida — Mário de Brito — José Magalhães Godinho — José Manuel Cardoso da Costa — Mário Afonso — Messias Bento — Armando M. Marques Guedes (ven­cido quanto à fundamentação, de acordo com o voto que juntei ao Acór­dão n.º 17/84).