Supreme Court allows partial termination of a single perpetual use contract for specific non-compliant parcels.

Wyrok z dnia 24 września 1997 r.

III RN 40/97

Jeśli na mocy decyzji właściwego organu administracji oddano konkretnemu podmiotowi w drodze umowy wieczystego użytkowania większą liczbę

działek (art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości, jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze

zm.) dopuszczalne jest częściowe rozwiązanie takiej umowy w odniesieniu do

tych działek, które użytkowane są niezgodnie z treścią umowy.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Janusz Łętowski

(sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 24 września 1997 r. sprawy ze skargi [...]

Spółdzielni Mieszkaniowej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w T. z dnia 7 lipca 1995 r. [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o oddanie

nieruchomości w użytkowanie wieczyste, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 1997 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Rzeszowie.

Uzasadnienie

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w dniu 20 maja 1997 r.

rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 1997 r. [...] stwierdzającego nieważność

decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. [...] i decyzji Zarządu Miasta T.

[...] w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki [...].

Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity

tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i art. 207 § 3 KPA w związku z art. 68

ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74,

poz. 368 ze zm.), wnosząc w konsekwencji o jego uchylenie i przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Rzeszowie do

ponownego rozpoznania.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Zarząd Miasta T. decyzją z dnia 3 marca 1995 r. [...] wydaną na podstawie art.

26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 240 Kodeksu cywilnego orzekł o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego zawartej 22 grudnia 1983 r. pomiędzy Skarbem Państwa a [...] Spółdzielnią

Mieszkaniową w części dotyczącej działki ewidencyjnej [...] o pow. 2136 m2, położonej

w T. i zarządził odebranie gruntu stanowiącego tę działkę. Odwołanie od powyższej

decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w

T. decyzją z dnia 7 lipca 1995 r. [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu. W

uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że działka [...], jako jedna z objętych umową

notarialną z dnia 22 grudnia 1983 r., jest wykorzystywana przez Spółdzielnię w sposób

oczywiście sprzeczny z jej przeznaczeniem określonym w umowie; w 1992 r. została

wydzierżawiona spółce cywilnej, która prowadzi na niej "autozłom". Wydzierżawienie

gruntu osobie trzeciej oznacza, zdaniem Kolegium, że nieruchomość jest zbędna

Spółdzielni do wykonywania zadań określonych w umowie użytkowania wieczystego.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom błędną wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie art. 240 KC.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z

dnia 21 lutego 1997 r. [...] stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w T. i decyzji Zarządu Miasta T. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, między

innymi, iż w art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami przewidziano rozwiązanie

umowy użytkowania wieczystego i pojęcie to nie może być rozumiane inaczej niż na

gruncie prawa cywilnego. Do zawarcia umowy konieczne są zgodne oświadczenia woli

stron i z chwilą ich złożenia umowa uzyskuje samodzielny byt prawny. Jej zmiana lub

rozwiązanie możliwe są tylko za zgodą drugiej strony. Jeżeli zatem skarżąca

Spółdzielnia na mocy umowy z 22 grudnia 1983 r. uzyskała użytkowanie wieczyste

wymienionych w tej umowie kilkunastu działek o łącznej powierzchni 23 ha 2095 m 2, to

tym samym stała się stroną uprawnioną do całego przedmiotu umowy. Umowy tej nie

można częściowo rozwiązać bez zgody drugiej strony. W konsekwencji zaskarżona

decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rozwiązująca częściowo

umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste pozbawione są podstawy prawnej,

co oznacza ich wadliwość powodującą stwierdzenie nieważności z mocy art. 156 § 1

pkt 2 KPA. Sąd przyjął, że nawet w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie wywiązuje się

z obowiązków wynikających z umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, brak

jest podstawy prawnej do rozwiązania tej umowy w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o

gospodarce gruntami w związku z art. 240 KC w odniesieniu do części nieruchomości

objętej umową.

Zdaniem rewidującego powyższy wyrok rażąco narusza przytoczone powyżej

przepisy prawa. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości decyzja o rozwiązaniu umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie

wieczyste i zarządzeniu odebrania gruntów może być wydana stosownie do art. 240

KC. Ten przepis jako przesłankę rozwiązania umowy przewiduje korzystanie z gruntu

przez użytkownika wieczystego w sposób oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem

gruntu określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie

wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Ratio legis powyższych przepisów

polega na możliwości odebrania gruntów temu, kto ma uprawnienia do korzystania z

niego, a jednocześnie obowiązku takiego korzystania, jakie określa umowa, nie

wypełnia. Przy takim ujęciu celu powyższych przepisów nie mają znaczenia zarówno

przyczyny, z powodu których użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób

oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, jak i okoliczność, czy dotyczy to całej

nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, czy tylko jednej lub kilku działek

objętych umową. Ani art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, ani art. 240 KC nie

zawierają ograniczenia dopuszczalności rozwiązania umowy co do niektórych działek

objętych umową. Zagadnieniem technicznym jest objęcie jednym aktem notarialnym

oddania kilku działek w użytkowanie wieczyste, z których każda posiada oznaczenie

geodezyjne i powierzchnię wraz z przeznaczeniem wynikającym z planu. Nie było

jakichkolwiek przeszkód, aby w odniesieniu do każdej działki sporządzono odrębną

umowę. Oznacza to, że kwestie techniczne, sprowadzające się do sporządzenia jednej

umowy a nie kilku (odrębnie dla każdej działki), nie mogą stać na przeszkodzie

rozwiązania umowy w stosunku do jednej. Wobec wyposażenia zarządów gmin w

prawo decyzyjnego rozwiązania w całości umowy użytkowania wieczystego obejmującej

więcej niż jedną działkę, uzasadnione jest - podyktowane argumentem a maiori ad

minus - stanowisko, że dozwolone jest rozwiązanie takiej umowy tylko w odniesieniu do

tych działek, z których użytkownik korzysta w sposób oczywiście sprzeczny z ich

przeznaczeniem określonym w umowie. Za dopuszczalnością rozwiązania użytkowania

wieczystego w części wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi,

w wyrokach: z 25 marca 1996 r., SA/Kr 2162/95 i z 31 lipca 1996 r., SA/Kr 1993/95.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr

13, poz. 74) do zadań własnych gmin zalicza zaspokajanie zbiorowych potrzeb

wspólnoty (art. 7 ust. 1). Zadania własne obejmują, między innymi, sprawy ładu przestrzennego i gospodarki terenami. Rozwiązanie użytkowania wieczystego w odniesieniu

do gruntu, z którego użytkownik nie korzysta w sposób określony w umowie, mieści się

w zadaniu określonym w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jako gospodarka terenami.

Sprzeczne z powołanym wyżej przepisem jest ograniczenie gospodarki terenami przez

gminę - tak jak w kwestionowanym wyroku - ze względu na to, że umowa o oddaniu

gruntu w użytkowanie wieczyste obejmuje także działki wykorzystywane zgodnie z ich

przeznaczeniem. Akt notarialny z 22 grudnia 1983 r. stanowi o oddaniu [...] Spółdzielni

Mieszkaniowej 16 działek ewidencyjnych. Każda z tych działek jest odrębnym

przedmiotem umowy i zarząd gminy w ramach racjonalnej gospodarki gruntami jest

uprawniony do rozwiązania umowy w części dotyczącej tych działek, które nie są przez

użytkownika wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem w umowie. W konkluzji

rewidujący stwierdza, że liczba działek objętych umową nie może sama przez się

decydować o możliwości częściowego jej rozwiązania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizję nadzwyczajną należy uznać za uzasadnioną. Pogląd, na którym oparł

swe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie,

a sprowadzający się do twierdzenia, iż w wypadku gdy właściwy organ administracji

oddał konkretnemu podmiotowi jedną umową w użytkowanie wieczyste nie jedną lecz

kilka lub kilkanaście działek, rozwiązanie tej umowy w drodze decyzji w odniesieniu do

jednej lub kilku działek jest niemożliwe i niezbędne jest rozwiązanie tej umowy w

całości, a więc w odniesieniu do wszystkich działek będących jej przedmiotem, nie

znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, ani też w orzecznictwie. Art. 240

KC dopuszcza rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jeśli

użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem

określonym w umowie. Art. 26 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami

przewiduje, iż rozwiązanie umowy dokonuje się w formie decyzji. Żaden z tych

przepisów nie zawiera ograniczenia dopuszczalności rozwiązania umowy co do

niektórych objętych nią działek, jeśli tylko nie są one wykorzystywane w sposób

przewidziany umową. Słusznie zaś wywodzi w rewizji nadzwyczajnej Prezes

Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż okoliczność, czy zawiera się osobne umowy w

stosunku do każdej z działek oddawanych w użytkowanie wieczyste jednemu i temu

samemu podmiotowi, czy też zawiera się jedną umowę w stosunku do większej liczby

(wyodrębnionych ewidencyjnie) działek jest zagadnieniem o technicznym nie zaś o

prawnym charakterze, a zatem nie może stać na przeszkodzie rozwiązaniu umowy w

stosunku do jednej lub kilku działek, jeśli tylko stwierdzono, iż wykorzystane są

niezgodnie z celem przewidzianym w umowie. Takie też stanowisko zajmował w

dotychczasowym orzecznictwie NSA.

W tej sytuacji Sąd Najwyższy po rozważeniu wymienionych wyżej okoliczności,

orzekł jak w sentencji.