Supreme Court ruled that the administrative court cannot change referendum question wording and that dismissing the mayor's appeal is inadmissible.

Postanowienie z dnia 1 czerwca 2000 r.

III RN 184/99

1. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zmienić treści pytania zawartego we wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum (art. 16

ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 84, poz. 386).

2. Odwołanie zarządu gminy nie jest dopuszczalne w trybie referendum

gminnego (art. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.).

Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2000 r. sprawy ze skarg:

Zdzisława G., Stanisława S. i Bernarda K. na uchwałę Rady Miejskiej w M.G. z dnia

10 lutego 1999 r. [...] w przedmiocie referendum gminnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od postanowienia Naczelnego Sądu

Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 1999 r.

[...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego

rozpoznania.

Uzasadnienie

Rada Miejska w M.G. podjęła w dniu 10 lutego 1999 r. uchwałę [...] o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie: „Czy jesteś za odwołaniem Zarządu Gminy M.G. z powodu braku akceptacji jego członków przez społeczność lokalną, a zwłaszcza osoby

Przewodniczącego Pana Stefana J. ?”. Rada Miejska w M.G., powołując się na art.

14 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym (jednolity tekst:

Dz.U. z 1996 r. Nr 84, poz. 386), uznała, że wybór i odwołanie Zarządu Gminy, w tym

jego przewodniczącego, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – jednolity tekst: Dz.U. z

1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Rozpoznając skargi Zdzisława G., Stanisława S. i

Bernarda K. - inicjatorów tego referendum na powyższą uchwałę, Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 29 kwietnia

1999 r. [...] uznał częściowo skargę i swoim postanowieniem – wydanym na podstawie art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o referendum gminnym, który w ocenie Sądu stanowi

przepis szczególny w stosunku do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) – zastąpił uchwałę

Rady Miejskiej w M.G. dotyczącą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie

odwołania Zarządu Gminy M.G., orzekając równocześnie, że w danym wypadku

pytanie jakie powinno być postawione w tym referendum powinno brzmieć: „Czy jesteś za odwołaniem Zarządu Gminy M.G. ?”. W uzasadnieniu tego postanowienia

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie rada gminy jest związana

treścią wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego (art. 13 ust. 1

ustawy o referendum gminnym), tym niemniej w danym wypadku: „uwzględnić należało konieczność ograniczenia określonego we wniosku inicjatorów referendum jego

zakresu, znajdującego odbicie w treści pytania. Samo pojęcie ważnej dla gminy

sprawy rozstrzyganej w drodze referendum, wyłączało poddanie głosowaniu uzasadnienia stanowiska inicjatorów, którzy do przedmiotu samego referendum i treści pytania włączyli określenie przyczyn uzasadniających, ich zdaniem, odwołanie zarządu

(brak akceptacji dla członków, a zwłaszcza przewodniczącego)”. W uzasadnieniu

zaskarżonego postanowienie wywiedziono dalej: „Gdyby z kolei przyjąć, że pytanie

miałoby być odzwierciedleniem woli odwołania przede wszystkim przewodniczącego

zarządu, to oznaczałoby to, że przedmiot referendum, którego rezultatem byłoby odwołanie całości zarządu, woli tej nie odzwierciedla i to tym bardziej, że wątpliwa byłaby realizacja woli głosujących mieszkańców, skoro odpowiedź wynikła z chęci odwołania jedynie przewodniczącego, sugerowanej w pytaniu, powodowałaby skutek w

postaci odwołania całego zarządu”. W rezultacie, w dniu 12 maja 1999 r. Rada Miejska w M.G. podjęła uchwałę [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego na

wniosek mieszkańców Gminy M.G. i ustaliła treść pytania tego referendum gminnego

zgodnie z brzmieniem ustalonym w powyższym postanowieniu Naczelnego Sądu

Administracyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 9 listopada 1999 r. [...] wniósł

rewizję nadzwyczajną od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 1999 r. [...], zarzucając rażące naruszenie art. 16 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum

gminnym, wobec błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że Naczelny

Sąd Administracyjny został upoważniony do rozpatrywania środków prawnych na

uchwały rad gmin odrzucające wnioski mieszkańców o przeprowadzenie referendum,

a postanowienie tego Sądu uwzględniające skargę zastępuje uchwałę rady gminy

(art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym). Jednakże, jak wywiedziono w rewizji

nadzwyczajnej: „Żaden przepis nie nadaje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu

szerszych uprawnień merytorycznych, niż te, które posiada rada gminy. Jeżeli NSA

uznaje skargę za bezzasadną – oddala ją (art. 27 ust. 1 ustawy o NSA). Jeśli natomiast NSA skargę uwzględnia – wydaje postanowienie, które zastępuje uchwałę rady

gminy (art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym). Skoro więc postanowienie sądu

uwzględniające skargę ma zastąpić uchwałę rady gminy musi ono odpowiadać temu,

co może być przedmiotem uchwały rady gminy”, a rada gminy jest związana treścią

wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum (art. 13 ust. 1 in fine

ustawy o referendum gminnym). Wykładnia odmienna, przyznająca Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawo do ustalania treści pytania, jakie może być postawione w referendum gminnym, jest niedopuszczalna, prowadziłaby – w ocenie rewizji

nadzwyczajnej – „do naruszenia konstytucyjnego uprawnienia członków wspólnoty

samorządowej do bezpośredniego decydowania w drodze referendum o sprawach

dotyczących tej wspólnoty (art. 170 Konstytucji RP)”. W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną, skarżący – polemizując z jej zarzutami – wnieśli o jej oddalenie, podnosząc równocześnie, że wyrazili zgodę na przeformułowanie pytania referendum w

zaskarżonym postanowieniu Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 in fine ustawy o referendum, podejmując uchwałę o

przeprowadzeniu lub odmowie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców: „rada gminy jest związana treścią wniosku”. W tej sytuacji, jeżeli inicjatorom referendum przysługuje skarga na uchwałę rady gminy odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum (art. 16 ust. 1 ustawy o referendum gminnym), a Naczelny

Sąd Administracyjny, uwzględniając tę skargę wydaje postanowienie zastępujące

uchwałę rady gminy (art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym), to należy stanąć

na stanowisku, że to rozwiązanie ustawowe wskazuje jedynie na skutek prawny takiego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast w żadnym razie nie oznacza ono przyznania temu Sądowi kompetencji do ingerencji w treść lub

sformułowanie wniosku o przeprowadzenie referendum. Trafnie wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej, że należy przyjąć, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest – podobnie, jak rada gminy – także związany treścią wniosku o przeprowadzenie referendum. Przedmiotem oceny w uchwale rady gminy „o przeprowadzeniu referendum”

lub „o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum” jest bowiem wyłącznie

wniosek w kształcie sformułowanym przez mieszkańców – inicjatorów referendum

(art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym). W tej samej postaci, a więc jako

pewna integralna całość, wniosek ten wraz z odrzucającą go uchwałą rady gminy,

może być następnie w wyniku skargi przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej,

która ma na celu stwierdzenie: a) albo zasadności uchwały rady gminy w sprawie

odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jeżeli wniosek ten

nie spełniał wymagań określonych w ustawie o samorządzie terytorialnym i ustawie o

referendum gminnym lub prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 13

ust. 1 ustawy o referendum gminnym a contrario); b) albo braku zasadności uchwały

rady gminy o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum, a w tym wypadku

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniające skargę

„zastępuje uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum” (art. 16 ust. 3 ustawy

o referendum gminnym). Odmienna interpretacja art. 16 ust. 3 ustawy o referendum

gminnym jest niedopuszczalna, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny także w tym

wypadku powołany został wyłącznie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej

uchwały rady gminy, która podjęta została w nawiązaniu do określonej treści wniosku

inicjatorów referendum (art. 21 ustawy o NSA), a wszelka ingerencja w treść tego

wniosku stanowiłaby w istocie także naruszenie aktu woli inicjatorów (autorów)

wniosku o przeprowadzenie referendum. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie jest

poza sporem, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę inicjatorów

referendum, wydał postanowienie zastępujące uchwałę rady gminy w sprawie

przeprowadzenia referendum, przesądzając równocześnie o zmianie treści pytania

sformułowanego przez inicjatorów tego referendum, czym rażąco naruszył obowiązujące w tym względzie przepisy (art. 16 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o

referendum gminnym). Nie było to dopuszczalne nawet w wypadku, gdyby zgodę na

taką zmianę wyrazili inicjatorzy referendum (czego zresztą nie potwierdza treść protokołu z rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), bowiem rola Sądu w

tym wypadku ograniczała się wyłącznie do kontroli legalności uchwały rady gminy w

niniejszej sprawie, a rada gminy podejmując uchwałę związana była przecież treścią

wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum (art. 13 ust. 1 in fine ustawy o referendum gminnym). Nota bene, należy także podkreślić, że – w ocenie Sądu Najwyższego – rewizja nadzwyczajna w rozpoznawanej sprawie opiera się na błędnym

założeniu, jakoby trafny był pogląd: „wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż skoro dopuszczalne jest przeprowadzenie referendum w każdej ważnej

dla gminy sprawie, która należy do jej zadań, to okoliczność, że sprawa leży w kompetencji organów gminy, choćby określonej przez ustawodawcę jako wyłączna, nie

wyłącza możliwości przeprowadzenia referendum, które stanowi formę demokracji

bezpośredniej w ważnych dla mieszkańców sprawach”. Art. 1 ust. 1 ustawy o referendum gminnym stanowi wyraźnie, iż w referendum mieszkańcy gminy wyrażają w

drodze głosowania swoją wolę bądź „co do sposobu rozstrzygania sprawy” bądź też

w kwestii „odwołania rady gminy przed upływem kadencji”. Przepis ten czyni wyraźną

dystynkcję pomiędzy: z jednej strony – sprawami ustrojowymi gminy, do których należy także wyłączna kompetencja rady gminy do powoływania i odwoływania zarządu

gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), który jest wybieranym

przez radę gminy jej organem wykonawczym (art. 26 i art. 28 ustawy o samorządzie

gminnym) i z tej właśnie przyczyny jest odpowiedzialny przed radą i wyłącznie przez

nią odwoływany; a z drugiej strony – zakresem zadań gminy i wynikającymi stąd

sprawami, w których organy gminy podejmują rozstrzygnięcia (art. 11 w związku z

art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Dlatego, w świetle

obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o referendum gminnym należy stanąć na stanowisku, że odwołanie zarządu gminy nie jest

dopuszczalne w trybie referendum gminnego (art. 1 ustawy o referendum gminnym w

związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.

483) oraz art. 39313 § 1 KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o

zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.