Supreme Court dismisses extraordinary review request to suspend execution of final administrative court ruling.

Postanowienie z dnia 4 października 2001 r.

III RN 150/01

W postępowaniu z rewizji nadzwyczajnej niemożliwe jest wstrzymanie

wykonalności zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a

tym bardziej poprzedzających ten wyrok decyzji organów administracji.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (autor uzasadnienia), Sędziowie SN:

Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2001 r. w sprawie ze skargi Tomasza G. i Lecha M. na decyzję Wojewody L. w

przedmiocie pozwolenia na budowę, wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 5

stycznia 2001 r. [...] oraz poprzedzających ten wyrok decyzji administracyjnych

o d d a l i ł wniosek.

Uzasadnienie

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w

Poznaniu z dnia 5 stycznia 2001 r. oddalone zostały skargi Tomasza G. i Lecha M.

na decyzję Wojewody L. z dnia 14 lutego 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G.W. z dnia 30 listopada 1999 r. w przedmiocie udzielonego Zbigniewowi O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce [...]

przy ul. T. w G.W.

Od wyroku tego Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy NSA do

ponownego rozpoznania. Rewizja nadzwyczajna zawiera również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku i poprzedzających ten wyrok decyzji obu

instancji do czasu rozpoznania rewizji. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że

prawdopodobne przystąpienie do realizacji projektu budowlanego, który był przedmiotem kwestionowanego pozwolenia na budowę powoduje realne zagrożenie na-

ruszenia istniejącego na danym terenie ładu przestrzennego. Chodzi bowiem o realizację inwestycji dotyczącej czterokondygnacyjnego wielomieszkaniowego budynku

na terenie, w którym pobudowane zostały wyłącznie niskie budynki jednorodzinne.

Sąd Najwyższy w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego

rewizją nadzwyczajną wyroku i poprzedzających ten wyrok decyzji administracyjnych

zważył co następuje:

Wniosek w pierwszym rzędzie dotyczy wstrzymania wykonania wskazanego

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - stosownie do art. 57 ust. 1

ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,

poz. 368) – jest orzeczeniem prawomocnym. Z prawomocności wyroku wynika jego

wiążąca moc, która obejmuje nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne

sądy i inne organy państwowe (art. 365 § 1 KPC w związku z art. 57 ust. 1 i art. 59

ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Od tego zasadniczego skutku (zasady) prawomocnego orzeczenia dopuszczone zostały pewne odstępstwa dla wyjątkowych sytuacji w ustawie określonych. Oprócz wznowienia postępowania w sprawie

zakończonej prawomocnym orzeczeniem (por. art. 58 ustawy o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym) określone organy mogą wnieść rewizję nadzwyczajną do Sądu

Najwyższego jeżeli prawomocne orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej (art. 57 ust. 2 powołanej ustawy). Rozpoznanie rewizji nadzwyczajnej następuje według przepisów o postępowaniu kasacyjnym, stosowanych

odpowiednio, w myśl art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych

ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). Nie budzi wątpliwości, że w oparciu o tak

ukształtowane podstawy prawne (por. także art. 236 ust. 2 Konstytucji RP) Sąd

Najwyższy w razie uwzględnienia kasacji może uchylić zaskarżony rewizją nadzwyczajną prawomocny wyrok NSA (art. 39313 § 1 i art. 39315 KPC w związku z powołanym wyżej art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r.)

W rozpatrywanym wniosku z pewnością nie chodzi o taką weryfikację prawomocnego orzeczenia, która może wynikać dopiero z uwzględnienia rewizji nadzwyczajnej. Jednakże uwzględnienie wniosku, oznaczałoby, co prawda warunkowe i

tylko na czas do rozpoznania rewizji nadzwyczajnej ale przecież wyraźne uchylenie

wiążącego znaczenia prawomocnego orzeczenia. W tym kontekście może budzić

zdziwienie, że we wniosku nie ma żadnego stanowiska co do jego podstawy prawnej.

Uznając, że wstrzymanie wykonania prawomocnego wyroku byłoby formą uchylenia

skutków prawomocności i że w związku z tym musiałoby opierać się na szczególnym

do tego upoważnieniu ustawowym, Sąd Najwyższy stwierdził, że w aktualnym stanie

przepisów postępowania takiego upoważnienia nie ma. Inaczej rzecz się miała przed

reformą procedury cywilnej wynikają z powołanej wyżej ustawy nowelizującej Kodeks

postępowania cywilnego. Poprzedni dwuinstancyjny model sądowego postępowania

cywilnego uzupełniała w swoisty sposób instytucja rewizji nadzwyczajnej „Od każdego prawomocnego orzeczenia kończącego postępowania w sprawie...”(por. art. 417

§ 1 KPC przed reformą wynikającą z ustawy z dnia 1 marca 1996 r.). W ramach

działu VII przepisów poświęconych rewizji nadzwyczajnej znajdowała się także

norma kompetencyjna upoważniająca Sąd Najwyższy do wstrzymania wykonania

zaskarżonego orzeczenia do czasu rozstrzygnięcia sprawy (art. 419 § 2 KPC).

Natomiast po uchyleniu przepisów o rewizji nadzwyczajnej, w nowym modelu

postępowania odwoławczego, brak jest przepisu upoważniającego Sąd Najwyższy

jako sąd kasacyjny do wstrzymania wykonania orzeczenia zaskarżonego kasacją. W

związku z czym wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku może być złożony i rozpoznany wyłącznie przez Sąd drugiej instancji (por. w tej kwestii stanowisko T. Erecińskiego w Komentarzu do Kodeksu postępowania cywilnego Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1999 r. tom 1 str. 656).

Jeżeli Sąd Najwyższy na podstawie przepisów o postępowaniu kasacyjnym

nie jest upoważniony do wstrzymania wykonania wyroku Sądu drugiej instancji w

sprawach cywilnych, to konsekwentnie należy przyjąć, że odpowiednie – w myśl art.

10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. - stosowanie przepisów o postępowaniu kasacyjnym do rozpoznania rewizji nadzwyczajnej od prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego także, a nawet tym bardziej, nie stwarza niezbędnego

upoważnienia do wstrzymania wykonania orzeczenia prawomocnego.

Nie ma ponadto – zdaniem Sądu Najwyższego – wystarczających racji ażeby

wyinterpretować rozważaną tu kompetencję Sądu Najwyższego z przepisów art. 388

§ 1 KPC na zasadzie odpowiedniego zastosowania do postępowania przed Sądem

Najwyższym przepisów o apelacji (art. 39319 KPC). Wymieniony przepis postępowania apelacyjnego określa bowiem instytucję właściwą temu postępowaniu i odnosi się

do wyroków sądu drugiej instancji, które choć nieprawomocne stają się z mocy

prawa co do zasady natychmiast wykonalne. Na tym tle ukształtowane zostały prze-

słanki (gdyby wskutek wykonania wyroku mogła wyniknąć dla pozwanego niepowetowana szkoda) wstrzymania wykonania wyroku aż do uprawomocnienia się. Określonej w tym przepisie, w zakresie kompetencji, właściwość sądu drugiej instancji

(sądu rozpoznającego apelację) nie można transponować do postępowania z rewizji

nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać tu można

byłoby szereg trudności poczynając od tej, że mało przydatne wydaje się odniesienie

wynikającego z art. 388 § 1 KPC znaczenia wykonania wyroku - do wyroku NSA oddalającego skargę, którego wstrzymanie nie spowodowałoby braku podstawy do

wykonywania ostatecznej decyzji administracyjnej. Wątpliwe jest także odniesienie

przesłanki zagrożenia niepowetowanej szkody pozwanego w stosunku do stron postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. art. 41 ust 1 i 2 ustawy

z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. Nr 74, poz.

368 ze zm.). Nie ma jednakże potrzeby szczegółowego przedstawienia tych zagadnień, gdyż o nieodpowiedniości odniesienia kompetencji sądu rozpoznającego apelację (sądu drugiej instancji według art. 388 § 1 KPC) do kompetencji Sądu Najwyższego w postępowaniu z rewizji nadzwyczajnej od orzeczenia NSA przesądza to, że

wskazana możliwość wstrzymania wykonania wyroku dotyczy określonej ingerencji w

stosunku do wyroku nieprawomocnego – na czas do jego uprawomocnienia się.

Przepis ten nie ma zatem odpowiedniej relacji do skutków orzeczenia prawomocnego, o których mowa w art. 365 § 1 KPC. Nie ma podstawy do przeniesienia instytucji

wstrzymania wykonania nieprawomocnego wyroku do postępowania, którego

przedmiotem jest wyrok prawomocny, który aż do jego uchylenia wiąże nie tylko

strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (art.

365 § 1 KPC).

Rozpatrywany wniosek dotyczył także żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej do NSA decyzji, a nawet decyzji ją poprzedzającej. W tym zakresie należy,

oprócz zastrzeżeń wyżej podniesionych zauważyć ponadto, że brak jest przepisu,

który w postępowaniu z rewizji nadzwyczajnej stanowiłby równoważnik instytucji

wstrzymania „wykonania aktu lub zawieszenia czynności”, określonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Naczelnym

Sądzie Administracyjnym). Podkreślić przy tym należy, że postanowienie NSA o

wstrzymaniu wykonania aktu (decyzji) wygasa w razie orzeczenia oddalenia skargi

oraz, że z oczywistych względów wydanie takiego postanowienia już po prawomocnym oddaleniu skargi byłoby niedopuszczalne.

Nie zachodzi więc podstawa do jakiejś analogii kompetencji Naczelnego Sądu

Administracyjnego w zakresie toku postępowania przed wydaniem wyroku i kompetencji Sądu Najwyższego w toku rozpoznawania rewizji nadzwyczajnej od prawomocnego wyroku, który aż do czasu jego uchylenia – zachowuje pełną moc wiążącą.

Sąd Najwyższy dla swego prawa wstrzymania ostatecznej, a więc w pełni wykonalnej

decyzji administracyjnej, musiałby mieć szczególne ustawowe upoważnienie. Tymczasem, jak o tym już wyżej wspomniano, ustawa z dnia 1 marca 1996 r. uchyliła

przepisy o rewizji nadzwyczajnej, w tym przepis upoważniający do wstrzymania zaskarżonego orzeczenia. Ustawa ta nie zawiera żadnego uregulowania, z którego mogłaby wynikać kompetencja Sądu Najwyższego do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, co do której oddalający skargę wyrok sądu administracyjnego niejako tylko dodatkowo dodaje znaczenia prawomocności, a która korzystała z atrybutów wykonalności już mocą własnej „ostateczności”.

Z powyższych przyczyn wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rewizją nadzwyczajną wyroku i „poprzedzających ten wyrok decyzji administracyjnych”

nie ma podstawy prawnej, a więc jako bezzasadny podlega oddaleniu.