Supreme Court allows appeal when administrative supervision fails to annul the contested decision.

Postanowienie z dnia 6 lipca 2001 r.

III RN 121/00

Sąd administracyjny nie ma podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionej w terminie skargi, jeżeli postępowanie administracyjne w trybie

nadzoru nie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Kazimierz

Jaśkowski, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2001 r. sprawy ze skargi Bogdana R. na decyzję Wojewody W. z dnia 6 grudnia 1994 r. [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia planu realizacyjnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika

Praw Obywatelskich [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w

Warszawie z dnia 20 stycznia 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę Bogdana R. na decyzję Wojewody W. z dnia 6 grudnia 1994 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy W.-W. z dnia 23 września 1994 r., odmawiającą zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działek [...] przy ul. M.

w W. oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pracownią plastyczną na działce [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarga została wniesiona 16

stycznia 1995 r., ale jeszcze wcześniej (24 grudnia 1994 r.) skarżący wystąpił z

wnioskiem do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Zdaniem NSA powyższa sytuacja spowodowała niedopuszczalność skargi (art. 204 § 1 KPA w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) ze względu na wynikający z art. 199 § 3 KPA (w brzmieniu

obowiązującym w dacie wniesienia skargi) zakaz wniesienia skargi do sądu, jeżeli

wszczęto postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności decyzji.

Od postanowienia powyższego Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł rewizję

nadzwyczajną zarzucając rażące naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2

Konstytucji RP oraz art. 199 § 3 KPA w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995

r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Powołując

te podstawy RPO wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie

sprawy NSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że zawarta w zaskarżonym postanowieniu interpretacja art. 199 § 3 KPA pozostaje w sprzeczności z

uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 października 1992 r., III AZP

18/92 (OSNCP 1993 z. 5, poz. 67), którą RPO podziela. Przy takim rozumieniu art.

199 § 3 KPA jaki prezentuje NSA organ administracji uzyskiwałby definitywne wyłączenie decyzji spod kontroli sądowej wszczynając jakiekolwiek postępowanie nadzwyczajne, gdyż w tym czasie upływałby termin przewidziany do wniesienia skargi. W

rozpoznawanej sprawie postępowanie kontrolne w nadzwyczajnym trybie przed organem administracji zostało wprawdzie wszczęte na żądanie strony, a nie z urzędu,

ale wniesienie w ustawowym terminie również skargi do sądu administracyjnego

wskazuje, że strona wyraziła chęć wszechstronnego zbadania ostatecznej decyzji

administracyjnej. Tymczasem, z jednej strony postępowanie administracyjne w nadzwyczajnym trybie zakończyło się decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności , a

z drugiej strony pozbawienie skarżącego możliwości poddania sądowej kontroli decyzji administracyjnej w wyniku przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacji art. 199 § 3 KPA spowodowało zamknięcie drogi sądowej kontroli ostatecznej

decyzji administracyjnej w zakresie jej zgodności z prawem, zawężając tę kontrolę

jedynie do przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 §

1 KPA). Kontrola w powyższym zakresie nie wyklucza natomiast uchylenia zaskarżonej decyzji z innych przyczyn, o czym świadczy choćby treść art. 207 § 2 i § 3 KPA

przed jego uchyleniem, który ewentualnie miałby w sprawie zastosowanie. Sąd administracyjny naruszył w ten sposób art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Rzecznika nie jest przy tym istotne, że w orzecznictwie i doktrynie

prezentowane były dotychczas obydwa kierunki wykładni art. 199 § 3 KPA. Wykładnia prowadząca do naruszenia podstawowych norm konstytucyjnych, takich jak

prawo do sądu w przewidzianym przez ustawę zakresie ochrony praw i wolności

obywatelskich, musi być uznana za rażąco naruszającą prawo i interes Rzeczypospolitej Polskiej, co jest podstawą rewizji nadzwyczajnej. Wniesienie rewizji nadzwy-

czajnej w tej sprawie jest uzasadnione tym bardziej, że brzmienie art. 35 ust. 2 obecnej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zawiera podobną treść, co uchylony już art. 199 § 3 KPA i jego stosowanie może rodzić podobne wątpliwości.

Sąd Najwyższy uznaje stanowisko rewizji nadzwyczajnej i przedstawioną w

niej argumentację za zasadne, mając na uwadze co następuje. Wyrażona w zaskarżonym postanowieniu interpretacja wydaje się odpowiadać logicznej i gramatycznej

analizie tekstu art. 199 § 3 KPA (obecnie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Pomimo to jeszcze przed uchwaleniem

Konstytucji RP Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 1992 r. – wówczas przede wszystkim w oparciu o argumenty z zakresu wykładni funkcjonalnej i systemowej – znalazł dostateczne podstawy do wydobycia z

tekstu art. 199 § 3 KPA normy prawnej nie pozostającej w sprzeczności z zasadą

pełnej – co do zgodności z prawem – zaskarżalności do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej, co do której strona wyczerpała środki odwoławcze procedury

administracyjnej. Mianowicie zwrócono uwagę na to, że określony w art. 199 § 3 KPA

zakaz wniesienia skargi do sądu jest zrelatywizowany określonym stanem postępowania administracyjnego w jego tak zwanych nadzwyczajnych trybach. „Nie

można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany i uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności”. W tym zacytowanym

wyżej tekście wyrażony został zakaz dwutorowego równoległego postępowania –

administracyjnego i sądowego – skoro każde z nich ukierunkowane jest na ten sam

cel. Jeżeli jednak postępowanie administracyjne w trybie nadzoru kończy się bez

uwzględnienia celu zgodnego z interesem strony skarżącej, to powstaje sytuacja

dezaktualizująca istotę przedmiotowego zakazu, a sąd administracyjny nie powinien

uchylać się od kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. art. 21

ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Chodzi bowiem o sytuację, w której

zaskarżonej decyzji nie uchylono w postępowaniu administracyjnym i w związku z

tym odmowa kontroli sądowej pozostawałaby nieuchronnie w konflikcie z zasadą

prawa do sądu. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielając powołaną uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 1992 r.

stwierdził, że jej założenia powinny stanowić interpretacyjne tło oceny sprawy niniejszej tym bardziej, że po pierwsze, w sprawie tej nastąpiło odrzucenie skargi do Sądu

już po odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i po drugie, że takie

orzeczenie Sądu Administracyjnego zapadło już pod rządami konstytucyjnie określonego prawa do sądu (por. powołane w rewizji nadzwyczajnej - art. 45 ust. 1 i art. 77

ust. 2 Konstytucji).

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uznając, że rewizja nadzwyczajna ma

usprawiedliwioną podstawę orzekł stosownie do art. 39313 § 1 KPC zastosowanego

odpowiednio w myśl art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).