Supreme Court dismisses extraordinary review for not violating law by deviating from prior administrative case law.

Wyrok z dnia 25 stycznia 1996 r.

III ARN 61/95

Odstąpienie przez sąd w konkretnej sprawie od poglądów

prawnych, wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie sądowym,

nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN:

Józef Iwulski, Andrzej Kijowski, Janusz Łętowski

(sprawozdawca), Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara

Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 1996 r.

sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Zakładów

Kinotechnicznych "P." w Ł. na decyzję Wojewody O. z dnia 17

listopada 1994 r. [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody

na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania

wieczystego działek oznaczonych numerami [...], położonych w

O. na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości

[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z

dnia 5 maja 1995 r. [...]

o d d a l i ł

rewizję nadzwyczajną

U z a s a d n i e n i e

Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 30 sierpnia 1995

r. rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1995 r., [...],

wydanego w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...]

Zakładów Kinotechnicznych "P." w Ł. na decyzję Wojewody O. z

dnia 17 listopada 1994 r., [...], w przedmiocie odmowy

wyrażenia zgody na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa

prawa użytkowania wieczystego działek oznaczonych numerami

[...], położonych w O. Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące

naruszenie art. 207 § 5 k.p.a. w związku z art. 179 § 1 k.c.

oraz art. 104 § 1 k.p.a., wnosząc w konsekwencji o jego

uchylenie oraz o oddalenie skargi.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Wymienionym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny - na

podstawie art. 207 § 3 k.p.a. - stwierdził nieważność decyzji

Wojewody O. [...] z dnia 17 listopada 1994 r. oraz utrzymał w

mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. [...] z dnia 17

października 1994 r., odmawiającą wyrażenia zgody na

zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa przez [...] Zakłady

Kinotechniczne "P." w upadłości, prawa użytkowania wieczystego

działek [...] o powierzchni 2,1052 ha położonych w O.

Sąd przyjął, iż instytucja użytkowania wieczystego

poddana jest stosunkowi cywilnoprawnemu, który tylko wyjątkowo

- w przypadku ściśle prawem przewidzianym - może być

regulowany w formie decyzji administracyjnej. Jednakże z

przepisu art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o

zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu

nieruchomości, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 października 1992 r.(Dz. U. Nr 91, poz. 455), jak również z przepisu

art. 179 k.c., nie wynika, aby zgoda właściwego organu

administracji państwowej następowała w formie decyzji

administracyjnej. W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzje

orzekających w sprawie organów obu instancji zostały wydane

bez podstawy prawnej, a zatem są dotknięte wadą nieważności, o

jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z poglądem rewidującego, stanowisko, że odmowa

wyrażenia zgody przez organ administracji państwowej na

zrzeczenie się użytkowania wieczystego przez użytkownika (art.

179 k.c. w zw. z art. 237 k.c.) następuje w drodze czynności

cywilnoprawnej, a nie decyzyjnej, pozostaje w sprzeczności z

utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego

oraz powszechnie stosowaną praktyką administracyjną, o czym

świadczą m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

24 marca 1988 r., IV SA 170/88 (ONSA 1988 nr 1 poz. 44), z

dnia 27 października 1988 r., II SA 649/88 (nie publikowany) i

z dnia 28 marca 1995 r., SA/Wr 1275/94 (nie publikowany).

W wyrokach tych uznano za oczywiste, iż odmowa zgody na

zrzeczenie się prawa własności nieruchomości (lub użytkowania

wieczystego) następuje w formie decyzji administracyjnej o

charakterze uznaniowym.

W literaturze prawniczej pojawiły się ostatnio poglądy,

że zgoda organu administracji państwowej na zrzeczenie się

własności nieruchomości i prawa jej wieczystego użytkowania

następuje w formie aktu notarialnego (St. Rudnicki: Prawo

obrotu nieruchomościami, Wydawnictwo C.H. Beck 1995 s. 339 400 i E. Drozd, Z. Truszkiewicz; Gospodarka gruntami i

wywłaszczanie nieruchomości - komentarz, Wydawnictwo

Stowarzyszenia Notariuszy RP 1994 r. s. 230). Rewidujący

stwierdza jednak, że autorzy omawiający tę kwestię koncentrują

się na problemie nie budzącym w praktyce żadnych trudności,

jakim jest wyrażenie zgody. Natomiast pozostawiają w zasadzie

poza rozważaniami sprawę odmowy jej wyrażenia, choć ta

ostatnia jest przyczyną sporów i rozbieżności

interpretacyjnych.

Podstawowy problem polega jednak na tym, iż wyłączenie

decyzyjnego trybu odmowy wyrażenia zgody, o jakim mowa w art.

179 k.c. i art. 104 § 1 k.p.a. pozbawia stronę możliwości

złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 196 i 197 pkt

1 k.p.a.) i pozostawia organom administracji państwowej

niekontrolowaną co do zgodności z prawem ocenę możliwości

uzyskania nieruchomości przez Skarb Państwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona, a to głównie z

uwagi na brak przesłanki rażącego naruszenia prawa w

zaskarżonym wyroku NSA.

Za takie naruszenie nie może być bowiem uznany sam fakt

odejścia przez NSA od poglądu reprezentowanego w

dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu, że odmowa zgody na

zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego, wymagającego

zgody właściwego organu administracyjnego, jest wyrażana w

formie decyzji administracyjnej. Zaskarżone orzeczenie NSA

uzsadniało zmianę poglądu w przedmiocie formy wyrażenia zgody

- faktem umocnienia - wskutek zmian ustrojowych - cywilnoprawnego charakteru instytucji użytkowania wieczystego oraz

brakiem wyraźnego wskazania w przepisach, iż wymaga się tu

działania w postaci decyzji. Problem, czy wyłącznie takie

uzasadnienie zaprezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu poglądu

jest wystarczające i przekonywujące - pozostaje sprawą

otwartą. Jednakże z kolei wywody rewizji nadzwyczajnej także

nie dostarczają w tej mierze innych argumentów, w

szczególności wynikających z analizy roli, w jakiej przy

zrzekaniu się prawa własności (lub użytkowania) występuje

organ wyrażający na to zgodę: właścicielska czy władcza

(administracyjna) lub też opartych na szczegółowej analizie

charakteru występujących tu stosunków prawnych. Zaznaczyć

należy, że w piśmiennictwie przedmiotu - jak dotychczas także brak wyraźnie sprecyzowanych poglądów na temat formy w

jakiej powinna następować odmowa zgody na zrzeczenie się prawa, przewidzianej w art. 179 w zw. z art. 237 k.c., jakkolwiek

kwestia ta pozostaje w ścisłym związku z ogólnymi,systemowymi

przekształceniami pojęcia własności państwowej.

W tej sytuacji trudno jest zatem uznać, że pogląd NSA w

"rażący sposób" narusza prawo. Zauważyć przy tym należy, że

zarówno przy przyjęciu poglądu bronionego przez rewidującego,

jak i poglądu wyrażonego w kwestionowanym orzeczeniu NSA,

merytoryczna treść stanowiska organu uprawnionego do wydawania

(odmawiania) zgody na zrzeczenie się prawa jest nacechowana

jednakowym stopniem autonomiczności, nie determinowanej przez

treść prawa. W orzecznictwie NSA (które powołuje rewizja

nadzwyczajna - por. np. wyrok w sprawie II SA 649/88 z 27 października 1988) nie było bowiem wątpliwości, iż odmowa zgody

na zrzeczenie się prawa jest decyzją podejmowaną w ramach

"swobodnego uznania administracyjnego". To zaś w znacznym

stopniu ogranicza możliwość kontroli takiej decyzji, właściwie

tylko do kwestii dochowania wymogów procedury, nie daje

natomiast możliwości jej pełnej oceny z punktu widzenia "materialnoprawnej treści", albowiem ta nie jest determinowana

przepisami prawa. W tym zakresie jest to więc "decyzja

niezwiązana", gdzie zakres autonomii podejmującego ją podmiotu

jest zbliżony do sytuacji, w której działałby on w formie

cywilnoprawnej, składając stosowne oświadczenia. W konkretnej

sprawie zamanifestowano już in merito negatywne stanowisko

administracji (odmowa zgody), a spór na tle rewizji

nadzwyczajnej toczy się o postać jej wyrażenia. Nawet więc w

wypadku, gdyby uchylono wyrok NSA po myśli rewizji nadzwyczajnej, nie można tu oczekiwać odmiennego rezultatu sprawy. Tym

bardziej więc trudno się zgodzić z poglądem, że wyrok NSA

narusza prawo w sposób rażący. Należy również zwrócić uwagę na

okoliczność, iż po wspomnianej wyżej zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jaką

spowodowała ww. ustawa z dnia 7 października 1992 r. nastąpiła

zasadnicza zmiana w kwalifikacji materialnego charakteru

ustawowej konstrukcji zrzeczenia się własności nieruchomości:

bowiem w chwili obecnej należy ona w całości do materii

regulowanej przez prawo cywilne. W takiej sytuacji powoływanie

się przez rewidującego na orzecznictwo sądowe z okresu przed

powyższą reformą nie może być uznane za decydujący argument,

przesądzający o wadliwości zaskarżonego rewizją nadzwyczajną

wyroku.

Biorąc zatem powyższe okoliczności pod uwagę Sąd

Najwyższy orzekł, jak w sentencji.