Supreme Court allows administrative appeal against mayor's decision despite missing municipal resolution at filing.

Postanowienie z dnia 5 października 1994 r.

III ARN 53/94

Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przewidziana w art. 98 ust.

3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 96

ze zm.) nie może być przez sąd administracyjny odrzucona na podstawie art. 204

§ 1 k.p.a. tylko z tego względu, że do dnia jej wniesienia nie została podjęta

uchwała organów gminy, stanowiąca podstawę tej skargi.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy

Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po

rozpoznaniu w dniu 5 października 1994 r. sprawy ze skargi Gminy S.-K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. z dnia 23 lipca 1993 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia

nieważności uchwały [...] Rady Miasta S.-K. z dnia 30 czerwca 1993 r. w sprawie

sprzedaży działek budowlanych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 28 lutego 1994 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie

Uzasadnienie

Rada Miasta S.-K. uchwałą [...] z dnia 30 czerwca 1993 r. ustaliła zasady

sprzedaży działek budowlanych byłym właścicielom na zasadzie pierwszeństwa, po

cenach nabycia przez Skarb Państwa zaktualizowanych przez biegłego rzeczoznawcę.

Wojewoda K. rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z dnia 23 lipca 1993 r. stwierdził

nieważność tej uchwały, ponieważ została podjęta na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.

z 1989 r. Nr 14, poz. 74), który nie obowiązywał w dniu podjęcia powyższej uchwały.

Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) zniosła bowiem pierwszeństwo

nabycia nieruchomości, które przewidywał art. 17 ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym tej ustawy z

1989 r. Oparcie przedmiotowej uchwały na nieobowiązującym przepisie prawa stanowi,

zdaniem Wojewody, rażące naruszenie prawa i daje tym samym podstawę do

stwierdzenia nieważności tej uchwały.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w

Krakowie, Rada Miasta S.-K. wnosiła o uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody K.

zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz

sprzeczność ustaleń Wojewody z "faktycznym brzmieniem uchwały". Zdaniem skarżącego zarzut oparcia przedmiotowej uchwały na nieobowiązującym przepisie art. 17

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest chybiony, ponieważ

uchwała dotyczyła nabytych a nie zrealizowanych uprawnień właścicieli działek,

natomiast powyższy przepis tej ustawy powołano jedynie w celu określenia przedmiotu

uchwały. Postanowienia uchwały są zgodne z prawem, gdyż Rada Miasta nie wyraziła

zgody na sprzedaż działek na rzecz byłych właścicieli po cenie obowiązującej w dacie

wykupu, lecz postanowiła sprzedać działki na rzecz tych właścicieli bez przetargu po

cenie zaktualizowanej przez biegłego rzeczoznawcę.

Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podtrzymując

argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził

ponadto, że również powołany przez skarżącego przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) nie

mógł stanowić podstawy prawnej przedmiotowej uchwały, bowiem zgodnie z wyrokiem

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1992 r. [...], w sprawach objętych

ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepis ten nie ma

zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 28 lutego 1994 r., [...] skargę odrzucił. W ocenie Naczelnego Sądu

Administracyjnego podstawą wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego

na rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o

samorządzie terytorialnym uchwała danej gminy. Skoro Rada Miasta S.-K. nie podjęła

uchwały upoważniającej Prezydenta Miasta do złożenia skargi na rozstrzygnięcie

nadzorcze Wojewody K., to zdaniem Sądu brak ten, zgodnie z przyjętą już praktyką

orzeczniczą, nie może być uzupełniony po złożeniu skargi.

Powyższe postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył

rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, domagając się jego uchylenia i

przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w

Krakowie do merytorycznego rozpoznania. Rewizja zarzuca zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 204 § 1 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 w związku z art. 2 ust.

3 ustawy o samorządzie terytorialnym, podając w uzasadnieniu, że wykładnia prawa

dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest sprzeczna z ustawową zasadą

sądowej ochrony samodzielności gminy oraz dotychczasowym orzecznictwem

Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie zawiera dostatecznego uzasadnienia zarzutu

rażącego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Biorąc natomiast

z urzędu pod rozwagę okoliczność, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z

przepisami prawa materialnego, Sąd Najwyższy miał m.in. na uwadze, że

samodzielność gminy gwarantowana m.in. przez prawo złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze zagrażające tej samodzielności nie powinna być rozpatrywana tylko w

takim kontekście, czy uchwała właściwego organu gminy stanowi konieczny element

aktu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, tzn. element inicjujący akt zaskarżenia i

upoważniający Prezydenta Miasta do złożenia w jej imieniu skargi do sądu. Przyjmując

za trafne zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego dnia 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91, że czynność organu gminy

polegająca na podjęciu uchwały o wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie

wewnętrzne, Sąd Najwyższy w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd prawny

wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., III

ARN 41/94 (OSNAPiUS 1994 nr 6 poz. 92), zgodnie z którym daty podjęcia tej uchwały

nie można traktować jako ewentualnej samoistnej przesłanki wykluczającej w ogóle

prawo do skargi, bowiem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wiąże prawo

gminy do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie z faktem podjęcia

takiej uchwały, a nie z datą, w jakiej została ona podjęta. Zawarty w powołanym wyżej

przepisie ustawy o samorządzie terytorialnym zwrot, że podstawą wniesienia skargi jest

uchwała organów gminy, należy rozumnieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania

skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny musi być uchwała organu gminy, która

może być przedłożona sądowi aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o

zasadności skargi. Sąd Najwyższy rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do

zapatrywania wyrażonego w uzasadnieniu wyżej powołanego postanowienia Sądu

Najwyższego, że tylko w tym kontekście nabierają właściwego znaczenia te normy

ustawy samorządowej, które kształtują ustrój samorządu terytorialnego, m.in. prawo

gminy do wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym, prawo do ochrony

sądowej przed działaniami ograniczającymi samodzielność gminy. Należy w związku z

tym przyjąć, że nieprzedłożenie uchwały organu gminy, o której mowa w art. 89 ust. 3

ustawy o samorządzie terytorialnym, w dniu wniesienia skargi, nie upoważnia sądu

administracyjnego do jej odrzucenia na podstawie art. 204 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy w

niniejszym składzie w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu

powyższego postanowienia Sądu Najwyższego, że: po pierwsze - okoliczności tej nie

należy traktować jako braku formalnego skargi w rozumieniu cytowanego przepisu

k.p.a., skoro uchwała ta stanowi zdarzenie odrębne od samego aktu wniesienia skargi,

a zatem upoważnienie organu gminy do wniesienia skargi może być udzielone w

uchwale przedstawionej w czasie toczącego się postępowania przed sądem

administracyjnym, aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności

skargi; po drugie - granice wstępnej kontroli skargi dokonywanej w trybie art. 204 § 1

k.p.a. nie mogą być dowolnie poszerzone, gdyż oznaczałoby to ograniczenie prawa

skargi do sądu, a w konsekwencji ograniczenie ochrony sądowej; po trzecie - brak

uchwały organów gminy w dniu wniesienia skargi nie czyni jej "niedopuszczalną" w

rozumieniu art. 204 § 1 k.p.a., skoro uchwała taka stanowi "podstawę wniesienia

skargi", tzn. akt o wewnętrznym odniesieniu do organu gminy składającego skargę, a

nie element wymagań odnoszących się do jej formy lub treści; po czwarte - wstępna

kontrola dopuszczalności skargi została uregulowana całościowo w art. 204 k.p.a. i nie

jest możliwe konstruowanie innych, nie przewidzianych w tym przepisie, metod i form tej

kontroli.

W konkluzji należy stwierdzić, że Sąd Administracyjny odrzucając skargę Miasta

S.-K., wykroczył poza upoważnienie wynikające z art. 204 § 1 w związku z art. 207 § 6

k.p.a. Skoro ponadto zaskarżone postanowienie zostało wydane także z naruszeniem

art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, należy stwierdzić, że Sąd

Administracyjny zaskarżonym postanowieniem rażąco naruszył art. 2 ust. 3 tej ustawy,

bowiem bezpodstawnie odmówił skarżącemu Miastu ochrony sądowej. Do istoty

określonej w art. 2 ust. 3 ustawy zasady sądowej ochrony samodzielności gmin należy

bowiem nie tylko prawo gminy do złożenia skargi do Naczelnego Sądu

Administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz także

prawo do rozpatrzenia tej skargi w sprawnym, rzetelnym i sprawiedliwym postępowaniu

sądowym.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. w

związku z art. 211 k.p.a. orzekł jak w sentencji.