Supreme Court allows planning decision appeal, clarifying commercial building location rules under spatial planning law.

17. Wyrok z dnia 20 stycznia 1994 r.

III ARN 5/94

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu

przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99), obowiązek

wydania decyzji o lokalizacji obejmuje inwestycje produkcyjne z wyłączeniem

zabudowy zagrodowej oraz wszystkie inwestycje usługowe i handlowe, realizowane przez osoby fizyczne.

Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Krzysztof Kolasiński, Janusz Łętowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Maria Tyszel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora Janiny Antosiewicz po rozpoznaniu w

dniu 20 stycznia 1994 r. sprawy ze skargi Włodzimierza S. na decyzję Kolegium

Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa b. z dnia 6 marca 1992

r. [...] i z dnia 1 grudnia 1992 r. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji

pawilonu usługowo-handlowego w rejonie skrzyżowania ulic ...w O. na skutek rewizji

nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 12 sierpnia 1992 r. i 15 lipca 1993 r. [...] .

u c h y l i ł zaskarżone wyroki i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Katowicach do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 8 stycznia 1992 r. Prezydent Miasta O. odmówił, wnioskowi

Włodzimierza S., ustalenia lokalizacji zespołu pawilonów handlowo-usługowych w

rejonie skrzyżowania ulic: Konarskiego i Legionów w O., na działkach [...] ponieważ

teren ten jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod urządzenia komunikacyjne (stacje obsługi "Polmozbyt" z parkingiem).

Decyzja została oparta na art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu

przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.).

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podniósł, że w tej samej sprawie

lokalizacyjnej Wiceprezydent Miasta postanowieniem z 3 grudnia 1990 r. zawiesił

postępowanie nie ze względu na niezgodność lokalizacji z planem przestrzennego

zagospodarowania lecz w przewidywaniu wydania nowej ustawy o gospodarce

gruntami. Podniósł również, że działki, o które chodzi, nie zostały wykorzystane na

cel określony w planie zagospodarowania oraz, że zaprojektowane przez niego

pawilony są zgodne z założeniami planistycznymi.

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym województwa b. decyzją

z dnia 6 marca 1992 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z

uzasadnieniem, że jest ono zgodne z aktualnym planem zagospodarowania

przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 kwietnia 1990 r. opublikowaną w "Dzienniku Urzędowym" województwa bielskiego, [...] z

dnia 29 czerwca 1990 r.

Wnioskodawca w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego

zarzucił, że Kolegium Odwoławcze nie rozstrzygnęło jeszcze jego zażalenia na

decyzję organu I instancji z dnia 3 grudnia 1990 r. o zawieszeniu postępowania w

sprawie lokalizacji oraz powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia 8

stycznia 1992 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 12 sierpnia 1992 r. w sprawie [...] uchylił zaskarżoną decyzją

Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym województwa b. z dnia 6

marca 1992 r. [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję prezydenta Miasta O. z dnia 8

stycznia 1992 r. [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, że inwestycja

realizowana przez osobę fizyczną musi być poprzedzona decyzją lokalizacyjną,

jeżeli jest to inwestycja produkcyjna, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej,

usługowej i handlowej. Skoro więc pawilony, które wnioskodawca zamierza

wykonać, mają służyć celom handlowo-usługowym, decyzja lokalizacyjna jest

zbędna. Dlatego też- zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - należało

wyjaśnić, czy pismo skarżącego z dnia 20 października 1990 r. mogłoby otrzymać - z

jego woli - charakter wniosku o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

W dniu 21 października 1992 r. została wydana - z upoważnienia Prezydenta

Miasta ponowna odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej na budowę pawilonu handlowo-usługowego o jaką wniósł wnioskodawca we wskazaniu lokalizacyjnym z dnia

23 sierpnia 1990 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją

sejmiku Samorządowego województwa b. z dnia 1 grudnia 1992 r. [...]. Rozpatrujący

sprawę, wskutek skargi wnioskodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, wyrokiem z dnia 15 lipca 1993 r. [...]

uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd orzekający wskazał,

że z uzasadnienia decyzji organu I instancji ponownie rozstrzygającego sprawę

wynika, że uznał on, iż pogląd Sądu Administracyjnego "oparty został na niewłaściwej interpretacji art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym..." i ponownie

odmówił wydania decyzji lokalizacyjnej z pominięciem art. 209 k.p.a. Sąd podkreślił

również, że skoro wyrok NSA z 12 sierpnia 1992 r. [...] jest prawomocny i nie został

wzruszony w trybie przewidzianym przepisami prawa procesowego, to wiąże on

zarówno sąd w sprawie, jak i organy administracji państwowej.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że do chwili wydania ostatecznej decyzji objętej

skargą nie zostało rozstrzygnięte zażalenie skarżącego z dnia 11 grudnia 1990 r. na

postanowienie wiceprezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 1990 r. o zawieszeniu

postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej dla lokalizacji zespołu

czterech pawilonów handlowych [...] a,"dopóki tego nie uczyniono nie było możliwe

wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy". Taka decyzja nie mogła zapaść,

jeżeli postanowienie o zawieszeniu było prawomocne a nie podjęto postępowania

odrębnym postanowieniem. Przede wszystkim jednak wyjaśnienia wymagała kwestia, czy rzeczywiście zażalenie wnioskodawcy na postanowienie o zawieszeniu

postępowania wpłynęło do organu I instancji w terminie, a jeżeli tak, to należało

nadać mu bieg celem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej wnosił o uchylenie wyroków

Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 12

sierpnia 1992 r. [...] oraz z dnia 15 lipca 1993 r. [...] i przekazanie sprawy temu

Sądowi do ponownego rozpoznania zarzucając, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o

planowaniu przestrzennym oraz naruszenie interesu Rzeczpospolitej Polskiej.

Rozpoznając sprawę Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona i Sąd Najwyższy w pełni podziela

przytoczone w jej uzasadnieniu argumenty wskazujące, że zaskarżone wyroki zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o

planowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o

zmianie tej ustawy (Dz. U. Nr 24, poz. 166) poprzez błędną jego interpretację.

Art. 35 ust. 1 (obecnie art. 36) ustawy o planowaniu przestrzennym w brzmieniu Dz. U. z 1984 r. Nr 35, poz. 185 stanowił, że: ustaleniu lokalizacji podlegają inwestycje jednostek gospodarki uspołecznionej oraz inwestycje przemysłowe,

usługowe i handlowe realizowane przez inne jednostki organizacyjne, a także inwestycje kościołów innych związków wyznaniowych i ich osób prawnych. Ustawą z

dnia 13 lipca 1988 r. wprowadzono w tym przepisie zmianę poprzez nazwanie: inwestycji "przemysłowych" - "produkcyjnymi" oraz dodanie słów: "z wyłączeniem

zabudowy zagrodowej". W jednolitym tekście tej ustawy ogłoszonym w Dzienniku

Ustaw z 1989 r., Nr 17, poz. 99, przepis ten oznaczony jako art. 36 ust. 1 otrzymał

brzmienie: "Lokalizacja inwestycji jednostki gospodarki uspołecznionej oraz inwestycji produkcyjnej, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej, usługowej i handlowej, realizowanej przez inną jednostkę organizacyjną lub osobę fizyczną, a także inwestycji

sakralnych i kościelnych, realizowanych przez kościoły lub inne związki wyznaniowe

oraz ich osoby prawne [...]" Dokonana nowelizacja sprawiła, że brzmienie przepisu

jest niejasne. Sąd Najwyższy w pełni podziela analizę treści tego przepisu dokonaną

w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej. Prawidłowość tej wykładni, że obowiązkiem

ustalenia lokalizacji objęte są inwestycje produkcyjne z wyłączeniem zabudowy

zagrodowej, natomiast inwestycje usługowe i handlowe, realizowane m.in. przez

osoby fizyczne również wymagają - w myśl omawianego przepisu - ustalenia lokalizacji, potwierdza dosłowne brzmienie zmiany wprowadzonej ustawą z 13 lipca 1988

r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 24, poz. 166). Pkt 12 tej

ustawy brzmi: "w art. 35 ust. 1 wyraz "przemysłowej" zastępuje się wyrazami

"produkcyjnej, z wyłączeniem zabudowy zagrodowej". Zakończenie wprowadzonej

zmiany średnikiem, a więc znakiem interpunkcji służącym do zaznaczenia odrębności członów zdania, oznacza oddzielenie części zdania zakończonej tym

znakiem od pozostałych części składających się na wyliczenie. Pominięcie średnika

w opublikowanym tekście jednolitym spowodowało trudności interpretacyjne całego

przepisu.

Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 1993 r.

sygn. akt SA/Ka 105/93 zwrócił uwagę na to, że w myśl art. 209 k.p.a. ocena

wyrażona w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego wiąże w sprawie zarówno

ten sąd jak i organ administracji państwowej. Organ administracji państwowej

będący stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym był uprawniony do

złożenia podania, do organu uprawnionego, o wniesienie rewizji nadzwyczajnej,

natomiast zastosowana w niniejszej sprawie praktyka organu I instancji polegająca

na zignorowaniu art. 209 k.p.a. i wydaniu decyzji sprzecznej z treścią uzasadnienia

prawomocnego wyroku jest bezprawna i niedopuszczalna w państwie prawa.

Sąd Najwyższy podziela również pogląd wyrażony w rewizji nadzwyczajnej,

że zaskarżone wyroki naruszają interes Rzeczypospolitej Polskiej wynikający z

celów gospodarki terenami i planowania przestrzennego i z mocy powołanych przepisów oraz z mocy art. 211 k.p.a. w związku z art. 421 § 2 i 422 § 2 k.p.c. orzekł jak

w sentencji wyroku.