Supreme Court allows extraordinary review, overturning administrative court's dismissal of fee differentiation based on environmental degradation.

21. Wyrok z dnia 29 marca 1994 r.

III ARN 4/94

W œwietle upoważnienia wynikajšcego z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z

dnia

24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Rada

Ministrów może w drodze rozporzšdzenia różnicować stawki opłat za

wprowadzanie przez podmioty gospodarcze œcieków do wód i do ziemi w

zależnoœci od stopnia przyczynienia się do ekologicznego zdegradowania

œrodowiska naturalnego.

Przewodniczšcy: SSN Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz

(sprawozdawca), Jerzy Kwaœniewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej

Wróbel,

Sšd Najwyższy, z udziałem prokuratora Janiny Antosiewicz, po

rozpoznaniu

w dniu 29 marca 1994 r. sprawy ze skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B."

w B. na

decyzję Ministra Ochrony œrodowiska, Zasobów Naturalnych i Leœnictwa z

dnia 30

wrzeœnia 1992 r. [...] w przedmiocie opłat za szczególne korzystanie z

wód na skutek

rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwoœci [...] od wyroku Naczelnego

Sšdu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 1993 r. [...],

1) u c h y l i ł

zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu

Sšdowi

Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) o d d a l i ł

wniosek o zasšdzenie kosztów postępowania z

rewizji

nadzwyczajnej.

U z a s a d n i e n i e

Decyzjami Wojewody Katowickiego z dnia 26 listopada 1991 r.[...] i z

dnia 26

lutego 1992 r. [...] w sprawie naliczania opłat za szczególne korzystanie

z wód i

urzšdzeń wodnych w 1991 r. - ustalono należne od Zakładów Górniczo

Hutniczych

"B." opłaty za wprowadzenie wód dołowych i œcieków bytowo gospodarczych w

III i

IV kwartale 1991 r.

Rozpoznajšc sprawę na skutek odwołania Zakładów Górniczo Hutniczych

"B."

od powyższych decyzji, Minister Ochrony œrodowiska, Zasobów Naturalnych i

Leœnictwa decyzjš z dnia 30 wrzeœnia 1992 r. [...] utrzymał w mocy

zaskarżone

decyzje. W zwišzku z treœciš odwołania Minister stwierdził, że

rozporzšdzenie

stanowišce podstawę prawnš decyzji jest aktem wykonawczym do art. 56

ustawy z

dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne, a nie jak twierdzi strona

odwołujšca

się-do art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i

kształtowaniu

œrodowiska. Ponadto wyjaœnił, że intencjš ustawodawcy było zróżnicowanie

stawek

opłat ze względu na szczególnš ochronę wód powierzchniowych tam, gdzie

ich

zasoby sš bardzo małe lub szczególnie zagrożone zanieczyszczeniami. W

zwišzku z

tym zaskarżone opłaty zostały obliczone prawidłowo i zgodnie z

obowišzujšcymi

przepisami wykonawczymi do ustawy.

Na skutek skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na powyższš

decyzję Ministra Ochrony œrodowiska, Zasobów Naturalnych i Leœnictwa z

dnia 30

wrzeœnia 1992 r., Naczelny Sšd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z

dnia 19

lipca 1993 r. [...] uchylił zaskarżonš decyzję i utrzymanš niš w mocy

decyzję organu

pierwszej instancji oraz zasšdził zwrot kosztów postępowania na rzecz

skarżšcego

od organu II-ej instancji.

Naczelny Sšd Administracyjny oceniajšc zgodnoœć z prawem zaskarżonej

decyzji poddał jednoczeœnie ocenie prawnej legalnoœć unormowania,

zawartego w §

8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie

opłat za

szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. Nr 37, poz. 295

ze zm.),

który stanowi, że "zakłady położone na obszarze województwa katowickiego

ponoszš opłaty za œcieki dwukrotnie wyższe niż okreœlone w § 7". Zdaniem

Sšdu

Administracyjnego przepis art. 56 ust. 2 prawa wodnego nie zawiera

upoważnienia

dla Rady Ministrów do generalnego różnicowania wysokoœci opłat według

województw w nawišzaniu do stopnia zagrożenia œrodowiska, a w szczególnoœci

do

wyodrębnienia województwa katowickiego i ustalenia dla zakładów

znajdujšcych się

na jego terenie wyższych opłat za œcieki, niż dla zakładów z pozostałych

województw. W zwišzku z tym Sšd Administracyjny uznał, że w/w § 8

rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza upoważnienie

ustawowe i jest niezgodny z art. 56 ust. 2 prawa wodnego oraz narusza

art. 41 pkt. 8

i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzajšcy, że wydawane na podstawie

upoważnień ustawowych rozporzšdzenia powinny mieć charakter wykonawczy do

ustawy. Naczelny Sšd Administracyjny dopatruje się zgodnoœci swojego

stanowiska

z poglšdem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17

grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91. Z tego względu Sšd ten uznał, że

podwyższenie

stawek opłat nastšpiło na podstawie przepisu sprzecznego z prawem wodnym

i

Konstytucjš RP. Dlatego uchylił zaskarżonš decyzję i utrzymanš niš w mocy

decyzję

organu I-ej instancji na podstawie art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. i o kosztach

orzekł na

podstawie art. 208 k.p.a.

Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwoœci .W rewizji

nadzwyczajnej

zarzucił temu wyrokowi rażšce naruszenie § 8 rozporzšdzenia Rady

Ministrów z dnia

13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i

urzšdzeń

wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) w zwišzku z art. 56

ust. 1 ustawy

z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze

zm.) oraz

art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Wnosił o uchylenie

zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sšd Najwyższy zważył, co następuje:

Naczelny Sšd Administracyjny rozpatrujšc skargę na ostatecznš

decyzję

administracyjnš z powodu jej niezgodnoœci z prawem nie jest zwišzany

granicami

skargi (art. 206 k.p.a.). Z tego względu Sšdowi Administracyjnemu

przysługuje

szeroki zakres kontroli podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy

administracyjnej z

punktu widzenia jej zgodnoœci z regulacjš ustawowš, którš jest zwišzany

(art. 62

Przepisów Konstytucyjnych). W sšdowej kontroli decyzji administracyjnych

mieœci

się w szczególnoœci kontrola legalnoœci i zgodnoœci z ustawami

podustawowych

normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowišzek Sšdu

Administracyjnego badania, czy przepis stanowišcy podstawę

rozstrzygnięcia o

prawach i obowišzkach stron postępowania administracyjnego znajduje

oparcie w

upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest

zgodny z

normami ustawowymi, regulujšcymi stosunki prawne, stanowišce przedmiot

rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Uprawnienie takie przysługuje

Sšdowi

Administracyjnemu niezależnie od kompetencji w tym przedmiocie Trybunału

Konstytucyjnego, wynikajšcej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia

1985 r. o

Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz.

470). W

sprawach, w których jest oczywista lub nie budzšca poważniejszych

wštpliwoœci

niezgodnoœć przepisu pozaustawowego z ustawš i nie istnieje potrzeba

eliminacji z

systemu prawnego niezgodnego z ustawš przepisu ze względu na jednostkowy

charakter sprawy, Sšd Administracyjny może rozstrzygnšć sam problem

zgodnoœci

prawa. W sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wštpliwoœć co do zgodnoœci

prawa, od

uznania składu Sšdu Administracyjnego zależy, czy zwróci się do Trybunału

Konstytucyjnego w trybie art. 25 ust. 1 w zwišzku z art. 11 ust. 1 ustawy

o Trybunale

Konstytucyjnym z pytaniem prawnym co do zgodnoœci aktu normatywnego z

ustawš

w zwišzku z toczšcym się postępowaniem przed sšdem administracyjnym. W

niniejszej sprawie Sšd Administracyjny wybrał pierwsze rozwišzanie

podejmujšc się

samodzielnego rozstrzygnięcia problemu zgodnoœci § 8 rozporzšdzenia Rady

Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r, w sprawie opłat za szczególne

korzystanie z

wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) z art.,

56 ust. 2

pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr

38, poz.

230 ze zm.) z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia

grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91, podjętego-zdaniem Sšdu

Administracyjnego-w

analogicznej sprawie, dotyczšcej opłat za gospodarcze korzystanie ze

œrodowiska i

wprowadzenie w nim zmian. W ocenie Naczelnego Sšdu Administracyjnego,

sprawy

dotyczšce opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza

atmosferycznego

pozostajš w analogicznym zwišzku z wprowadzeniem zanieczyszczeń do wód.

Dlatego uznał, że wprowadzone w § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z

dnia 13

stycznia 1986 r.terytorialne zróżnicowanie wysokoœci stawek opłaty za

korzystanie z

wód wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 56 ust. 2 prawa wodnego i

narusza art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia

uchylenie

zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzajšcej jš decyzji organu

pierwszej

instancji.

Jednakże-zdaniem Sšdu Najwyższego-z poglšdem Sšdu Administracyjnego

nie można zgodzić się. Jak to słusznie podnosi rewizja nadzwyczajna,

krytykujšca

nieprawidłowe zastosowanie prostej analogii w sprawach, które ze względu

na

przedmiot istotnie różniš się i nie pozostajš w [...] zwišzku ze względu

na to, że nie

majš takich samych istotnych cech wspólnych. Problem zgodnoœci z prawem

przepisów, które Sšd Administracyjny uznał za niezgodne ze sobš,

odmiennie

rozstrzygnšł Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 sierpnia 1993

r. w

sprawie U 1/93 wydanym póœniej niż zaskarżone orzeczenie Sšdu

Administracyjnego.Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów

z dnia

24 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i

urzšdzeń

wodnych (Dz. U. Nr 125, poz. 556), majšcy identyczne brzmienie jak § 8

rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za

szczególne

korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze

zm.), jest

zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 24

paœdziernika

1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) i tym samym nie

narusza art.

54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paœdziernika 1992 r. o

wzajemnych

stosunkach między władzš ustawodawczš i wykonawczš Rzeczypospolitej

Polskiej

oraz o samorzšdzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), który zastšpił

niewłaœciwie wskazany Sšd Administracyjny art. 41 pkt 8 Konstytucji RP.

Ponadto

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 wymienionego rozporzšdzenia Rady

Ministrów

nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 cyt. przepisów konstytucyjnych, wbrew

odmiennemu poglšdowi wyrażonemu przez Sšd Administracyjny w uzasadnieniu

zaskarżonego wyroku.

Sšd Najwyższy w pełni podziela poglšdy prawne wyrażone w

uzasadnieniu

orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 1/93, uwzględniajšce

całokształt

aspektów prawnych, które winny być wzięte pod rozwagę przy wykładni

przepisu § 8

cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. i art. 56

ust. 2 pkt 1

Prawa wodnego. W œwietle tej wykładni nie może być przyjęte stanowisko

Sšdu

Administracyjnego negujšce uprawnienia Rady Ministrów do terytorialnego

różnicowania stawek opłat za wprowadzanie œcieków do wód i do ziemi przez

podmioty gospodarcze, działajšce na okreœlonym obszarze, w zależnoœci od

stopnia

przyczynienia się do ekologicznego degradowania œrodowiska naturalnego na

tym

terenie. Zdaniem Sšdu Najwyższego w zawartym w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa

wodnego upoważnieniu dla Rady Ministrów do ustalenia wysokoœci opłat za

wprowadzenie œcieków do wód i do ziemi mieœci się uprawnienie do terytorialnego

różnicowania opłat, przeznaczonych na wydatki zwišzane z usuwaniem

zanieczyszczeń wód i ziemi oraz ochronš œrodowiska naturalnego. Ustalenie

w § 8

cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów dwukrotnie wyższej stawki opłat za

odprowadzone œcieki do wód i ziemi przez podmioty gospodarcze działajšce

na

terenie województwa katowickiego, od stawek okreœlonych dla podmiotów

gospodarczych, położonych na terenach pozostałych województw, znajduje

podstawę

prawnš w delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa

wodnego i w

merytorycznych przesłankach różnicowania opłat, które winny być brane pod

uwagę

przy ustalaniu prawidłowej wykładni i sensu okreœlonego przepisu.

Naczelny Sšd

Administracyjny dokonujšc oceny zgodnoœci pozaustawowej normy prawa z

aktem

ustawodawczym nie uwzględnił istotnych przesłanek, które przemawiajš za

zasadnoœciš terytorialnego zróżnicowania stawek opłat, stanowišcych

kompensatę

strat powodowanych zanieczyszczeniem œrodowiska naturalnego. W ocenie tej

Sšd

Administracyjny pominšł stan znacznej degradacji œrodowiska naturalnego

na

terenie województwa katowickiego w porównaniu z innymi województwami,

zakres

przyczynienia się podmiotów gospodarczych do niszczenia œrodowiska

naturalnego,

wymagajšcego zwiększonych wydatków i obcišżeń finansowych, niezbędnych na

pokrycie kosztów przedsięwzięć koniecznych dla ochrony œrodowiska. W

zwišzku z

tym należy uznać za zasadne obcišżenie większymi opłatami, przeznaczonymi

na

Fundusz Ochrony œrodowiska i Gospodarki Wodnej, tych podmiotów na terenie

województwa katowickiego, które intensywnie przyczyniajš się do

niszczenia

œrodowiska na tym terenie, aby uzyskać zwiększone œrodki finansowe na

nakłady

przeznaczone na ochronę œrodowiska i odwrócenie degradacji ekologicznej

województwa katowickiego. Powyższe względy przemawiajš za bezzasadnoœciš

stanowiska Sšdu Administracyjnego w zakresie uznania "nielegalnoœci"

przepisu § 8

cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.

Z powyższych wywodów wynika, że Naczelny Sšd Administracyjny bezpodstawnie uznał, że przepis § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia

13 stycznia

1986 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i jako "nielegalny"

nie

podlega zastosowaniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Na skutek tego zaskarżony rewizjš nadzwyczajnš wyrok rażšco narusza

prawo, tj. przepisy: § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów i art. 56

ust. 2 pkt 1

Prawa wodnego oraz art. 54 ust. 1 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17

paœdziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzš ustawodawczš i

wykonawczš

Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzšdzie terytorialnym a nadto art.

67 ust. 2

Przepisów Konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy

Konstytucyjnej z dnia 17 paœdziernika 1992 r.

W tym œwietle okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest w pełni

uzasadniona

i z mocy art. 422 § 1 k.p.c. podlega uwzględnieniu. Wobec nierozpoznania

przez

Sšd Administracyjny istoty sprawy na właœciwej podstawie prawnej, brak

jest

warunków do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i istnieje koniecznoœć

przekazania sprawy temu Sšdowi do ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem

wskazań,

wynikajšcych z powyższych wywodów prawnych.

Sšd Najwyższy oddalił wniosek strony skarżšcej o zwrot kosztów

postępowania wywołanych rewizjš nadzwyczajnš, gdyż-jak to wyjaœnił już Sšd

Najwyższy w

uchwale połšczonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń

Społecznych z

dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie III PZP 8/92 (OSNCP 1973 z. 5 poz. 71)

- do

postępowania z rewizji nadzwyczajnej nie majš zastosowania na podstawie

art. 423

§ 1 k.p.c. przepisy o obowišzku zwrotu kosztów procesu stronie

wygrywajšcej

sprawę. Uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej nie stanowi nadto o wygraniu

sprawy

przez stronę zgłaszajšcš wniosek o zasšdzenie na jej rzecz kosztów

procesu, tym

bardziej że nie uwzględniono jej stanowiska zajętego w postępowaniu z

rewizji

nadzwyczajnej.

Z tych względów Sšd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.