Police officer's housing fund request must be decided administratively, not by general courts.

Wyrok z dnia 5 października 1995 r.

III ARN 35/95

Wniosek funkcjonariusza Policji o przyznanie pomocy finansowej z

funduszu mieszkaniowego podlega rozpatrzeniu w drodze postępowania

administracyjnego.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz

(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Walerian Sanetra, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 5 października 1995 r. sprawy ze skargi Mariana Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w T. z dnia 16 kwietnia 1994 r., [...] w przedmiocie

odmowy przyznania pomocy finansowej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy

w Krakowie z dnia 29 grudnia 1994 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie

Komendant Rejonowy Policji w T. decyzją z dnia 18 lutego 1994 r., [...] odmówił

Marianowi Z. przyznania pomocy finansowej zaliczkowej na budowę domu w T. przy ul.

S. Jako podstawę prawną decyzji Komendant wskazał § 4 ust. 1 zarządzenia nr 41

Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości

pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu

Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej

przyznawania i zwracania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w

piśmie o udzielenie pomocy finansowej wnioskodawca podał, iż nie korzystał z tej formy

pomocy finansowej, ani jego małżonka. Jednakże ustalono, że decyzją nr 21/82 z dnia

5 października 1982 r. Irena Z. (wówczas N.) otrzymała zaliczkę w wysokości 20.500 zł.

na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego na mieszkanie spółdzielcze typu M-2, a

skierowanie do Spółdzielni Mieszkaniowej otrzymał wnioskodawca Marian Z.

Wnioskodawca nadal zajmuje spółdzielczy lokal mieszkalny o powierzchni nie

zapewniającej jego rodzinie (składającej się z 4 osób) przysługujących norm

zaludnienia i w związku z czym rozpoczął budowę domu jednorodzinnego.

Wnioskodawca nie rozliczył się z otrzymanej zaliczki i z tego względu nie może otrzymać pomocy finansowej. Dopiero po rozliczeniu się z mieszkania i otrzymanej zaliczki

wnioskodawca może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej w związku z budową

domu jednorodzinnego.

Po rozpoznaniu odwołania Mariana Z. od powyższej decyzji, Komendant Wojewódzki Policji w T. decyzją z dnia 16 kwietnia 1994 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną

decyzję uznając, że wniosek nie może być załatwiony pozytywnie bez rozliczenia

przyznanej uprzednio zaliczki.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie po rozpoznaniu skargi Mariana Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 kwietnia 1994 r., wyrokiem z dnia 29 grudnia 1994 r., [...] stwierdził nieważność zaskarżonej

decyzji I instancji i zasądził od Komendy Wojewódzkiego Policji w T. na rzecz

skarżącego 100.000 zł kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie o udzieleniu pomocy finansowej funkcjonariuszowi Policji na budownictwo

mieszkaniowe nie należy do postępowania administracyjnego, a tym samym do właściwości Policji, działającej w charakterze organu administracji państwowej. Naruszenie

przepisów o właściwości uzasadnia stwierdzenie nieważności, zgodnie z art. 156 § 1

pkt 1 k.p.a. Zdaniem NSA ustawa o Policji nie stwarza podstaw do załatwienia niniejszej

sprawy na zasadach i w trybie postępowania administracyjnego. Przepis art. 94 pkt 2

ustawy o Policji, zawierający delegację dla Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia

zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej, jak również art. 96 tej ustawy nie

daje wyraźnego upoważnienia do rozstrzygania spraw objętych tymi przepisami w

drodze decyzji administracyjnej. Wskazane wyżej przepisy nie upoważniły Ministra

Spraw Wewnętrznych do ustalenia administracyjnego trybu przyznawania pomocy

finansowej oraz dochodzenia zwrotu pomocy finansowej. W związku z tym Minister nie

był władny ustanowić takiego trybu postępowania w § 4 ust. 1 zarządzenia Nr 41 z dnia

19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo

mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i

Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania. Jednocześnie

NSA dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia odwołał się do wyroków z dnia 22 marca

1994 r., SA/Ka 1541/93 i z dnia 25 maja 1994 r., Sa/Ka 1982/93 stwierdzając, że zajęto

w nich takie samo stanowisko.

Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości złożył rewizję nadzwyczajną, w

której zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 156 § 1

pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30,

poz. 179). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do

ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty rewizji nadzwyczajnej są trafne i przekonywająco uzasadnione. Przede

wszystkim wymaga rozważenia istotna w sprawie kwestia, czy rozstrzygnięcie o

udzieleniu pomocy finansowej funkcjonariuszowi Policji na budownictwo mieszkaniowe

należy do postępowania administracyjnego. Negatywna odpowiedź NSA na to pytanie

nie jest trafna, gdyż analiza obowiązującej regulacji prawnej w tym przedmiocie

prowadzi do odmiennego wniosku.

Przepis art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych

do określenia zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu

jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość. W art.

96 ust. 3 tej ustawy zawarte jest upoważnienie ustawowe dla tego Ministra do ustalenia

trybu przydzielania lokalu mieszkalnego, szczegółowych zasad zwracania udzielonej

pomocy finansowej oraz zasad zwalniania zajmowanych lokali mieszkalnych,

przydzielonych w miejscu pełnienia służby.

Na podstawie tych przepisów oraz na podstawie upoważnień, zawartych w

innych aktach prawnych, Minister Spraw Wewnętrznych wydał zarządzenie Nr 41 z dnia

19 marca 1983 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo

mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i

Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urzęd. Min.

Spraw Wew. Nr 3, poz. 40). W przepisie § 4 ust. 1 i 3 tego zarządzenia Minister ustalił,

że do wydania decyzji w sprawach wymienionych w tym akcie wykonawczym

uprawnione są określone organy oraz że rozpatrzenie wniosku o przyznanie bądź

udzielenie pomocy finansowej następuje przez wydanie decyzji. Z regulacji tej

jednoznacznie wynika, że załatwienie indywidualnych spraw o udzielenie pomocy

finansowej funkcjonariuszowi Policji należy do właściwości jej organów w drodze decyzji

administracyjnej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem NSA, że ustawa o Policji nie

stwarza uprawnień do takiej regulacji, jaka została zawarta w akcie wykonawczym,

wydanym na jej podstawie. Zdaniem Sądu Najwyższego, wskazane wyżej przepisy

ustawowe tłumaczone łącznie w kontekście całokształtu regulacji stosunku prawnego

funkcjonariuszy Policji (mającego niewątpliwie charakter administracyjnoprawny) stanowią wystarczającą podstawę prawną do zaakceptowania, określonego w powyższym

akcie wykonawczym do ustawy, trybu postępowania administracyjnego do załatwiana

spraw o udzielenie pomocy finansowej funkcjonariuszy Policji w drodze decyzji.

Zawarte we wskazanych wyżej przepisach ustawowych upoważnienie Ministra

Spraw Wewnętrznych do określenia zasad przyznawania pomocy finansowej nie może

być interpretowane zwężająco i w oderwaniu od zakresu podmiotowego ustawy oraz

sposobu unormowania stosunków służbowych funkcjonariuszy Policji. Dlatego

upoważnienie ustawowe Ministra do określenia zasad przyznawania pomocy finansowej

należy rozumieć szeroko w tym sensie, że obejmuje ono także uprawnienie do

określenia zasad postępowania związanych z przyznaniem pomocy finansowej w sposób dostosowany do administracyjnego charakteru stosunku służbowego policjantów.

Nie negując tego, że wydanie decyzji administracyjnej jest możliwe w razie

istnienia ku temu podstawy prawnej, to należy zauważyć, że nie znajduje uzasadnienia

przekonanie NSA, jakoby w przepisach ustawy o Policji nie było unormowania dotyczącego orzekania w drodze administracyjnoprawnej w sprawach roszczeń pieniężnych i innych świadczeń policjanta (w tym przyznania pomocy finansowej z funduszu

mieszkaniowego) związanych z realizacją stosunku służbowego. Wykładnia art. 94 ust.

2 omawianej ustawy dokonana przez NSA, a sprowadzająca się do przyjęcia, że reguluje on wyłącznie kwestie materialnoprawne z wyłączeniem zasad postępowania,

przeprowadzona została w oderwaniu od innych przepisów ustawy o Policji. Przepis art.

107 ust. 2 tej ustawy wskazuje na administracyjną drogę dochodzenia przez policjanta

roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń. Przepis ten stanowi

bowiem, że roszczenia funkcjonariusza Policji rozpoznaje właściwy organ, a zatem nie

sąd powszechny. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 września 1991 r., I PRN 39/91

(OSP 1992 z. 5 poz. 118) stwierdził, że administracyjnoprawny charakter stosunku

służbowego policjanta przemawia za administracyjnoprawną drogą do dochodzenia

roszczeń majątkowych, wynikających ze stosunku służbowego policjanta. Podobne

stanowisko zajął Sąd Najwyższy w swej uchwale z dnia 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91

(OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że sprawy o

roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji rozpatrywane są w

postępowaniu administracyjnym (jeśli chodzi o roszczenia dotyczące uposażenia i

innych świadczeń oraz należności pieniężnych) przez organy określone ustawą, a w

pierwszej instancji przez kierowników jednostek organizacyjnych (art. 107 ust. 3 pkt 1

ustawy o Policji). W związku z tym nie można podzielić stanowiska NSA o przekroczeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych w § 4 ust. 3 wymienionego wyżej zarządzenia

Nr 41 granic upoważnienia ustawowego, choćby z tego względu, że dochodzenie

roszczeń ze stosunku służbowego policjanta o charakterze administracyjnym, może być

rozpatrywane wyłącznie w drodze administracyjnej.

W tej sytuacji uznanie przez NSA, że w odniesieniu do przyznania pomocy

finansowej z funduszu mieszkaniowego wyłączony jest tryb administracyjny, koliduje z

intencją ustawodawcy, który zmierzał w przepisach o Policji do poddania całości praw i

obowiązków funkcjonariuszy przepisom prawa administracyjnego. Ponadto ten pogląd

NSA pozostaje w sprzeczności z przyjętą już na tle stosunku służbowego policjantów

wykładnią, iż w świetle nieprecyzyjnych sformułowań ustawowych upoważnienia

ustawowego do określenia "zasad" pewnych działań, to pojęcie zawiera także prawo do

wskazania trybu w jakim mają być one podejmowane (por. uchwałę Sądu Najwyższego

z dnia 12 maja 1989 r., III CZP 41/89, OSNCP 1990 z. 4-5 poz. 58). Określenie więc w

§ 4 ust. 3 wymienionego zarządzenia Nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych, że

rozpatrzenie wniosku o przyznanie bądź udzielenie pomocy finansowej "poprzez

wydanie decyzji" nie może być uznane za wykraczające poza upoważnienie ustawowe

bowiem wynika ono z całokształtu regulacji i z charakteru administracyjno-prawnego

stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, uregulowanego w ustawie o Policji.

Konkludując należy stwierdzić, że wniosek funkcjonariusza Policji o przyznanie pomocy

finansowej z funduszu mieszkaniowego podlega rozpatrzeniu w drodze postępowania

administracyjnego przez właściwy organ Policji.

Z powyższych rozważań należy wyprowadzić wniosek, że nie było uzasadnionych podstaw do stwierdzenia w zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w T. z dnia 16 kwietnia 1994 r. oraz

utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji w T. z dnia 18 lutego

1994 r. W tej sytuacji zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt

1 i 2 k.p.a. oraz art. 94 ust. 2 ustawy o Policji jest uzasadniony. Z tego względu Sąd

Najwyższy na zasadzie art. 422 § 2 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. orzekł, jak w

sentencji.