Supreme Court voids administrative decision for lack of required elements under administrative code.

Wyrok z dnia 21 września 1994 r.

III ARN 32/94

Decyzja wydana przez zarząd gminy, będący kolegialnym organem administracji publicznej, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. Nr

30, poz. 127 ze zm.) powinna zawierać elementy decyzji administracyjnej

wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy

Kwaśniewski, Janusz Łętowski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 21 września 1994 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na

decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. z

dnia 5 lutego 1992 r. [...] w przedmiocie oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste

gruntów położonych w K. osiedle "Ł." [...] oraz ustalenia z tego tytułu opłat rocznych, na

skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 1992 r. [...]

1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok;

2) stwierdził nieważność decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku

Samorządowym Województwa W. z dnia 5 lutego 1992 r. [...] i poprzedzającej ją decyzji

Zarządu Miasta i Gminy K. z dnia 16 września 1991 r.[...]

3) zasądził od Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 8.417.400 zł

(osiem milionów czterysta siedemnaście tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu

kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uzasadnienie

Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 13 maja 1994 r. rewizję nadzwyczajną od

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 1992 r.

[...] wydanego w sprawie ze skargi [...]Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Kolegium

Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. z dnia 5 lutego 1992 r.

Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie art. 207 § 5, art. 27a kodeksu

postępowania administracyjnego, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r.,

Nr 30, poz. 127), art. 87 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wprowadzonego

ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170), a także naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej.

W konsekwencji wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia 16 września 1991 r. [...], podpisaną przez Burmistrza, Zarząd

Miasta i Gminy K. oddał w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej

stanowiące własność Gminy K. grunty o powierzchni 7.4588 m 2, położone w osiedlu "Ł."

w K. W decyzji tej ustalono jednocześnie cenę gruntu, opłatę roczną oraz pierwszą

opłatę roczną za użytkowanie wieczyste w wysokości 25% ceny.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. decyzją z dnia 5 lutego 1992 r. [...] utrzymało w

mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.

Cytowaną decyzję ostateczną zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wyrokiem z dnia 2 października 1992

r. Sąd skargę oddalił.

Zdaniem rewidującego, powyższy wyrok rażąco narusza powołane wyżej

przepisy prawa. Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej

przytacza na poparcie swego stanowiska następujące argumenty:

Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. decyzje w sprawach przekazania gruntów stanowiących własność gminy, podejmują zarządy gmin.

Oznacza to, że decyzje takie winny być podpisane przez wszystkich członków zarządu,

biorących udział w ich podjęciu.

W sprawie przedmiotowej decyzja z dnia 16 września 1991 r. podpisana została

jedynie przez Burmistrza Miasta i Gminy K., co w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

powoduje jej nieważność.

Wprawdzie z jej treści wynika, że podjęta została przez Zarząd Miasta i Gminy

K., jednakże brak stosownych podpisów stanowi z kolei naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.,

skutkujące nieważność decyzji.

Ocena taka wynika również z uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30

września 1992 r. III AZP/17/92 (OSNCAP z 1993 r. poz. 25) podjętej w kwestii

podpisywania decyzji administracyjnych przez organy kolegialne.

Nadto zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 27a k.p.a. Przepis

ten stanowi, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwiania sprawy, w

której stroną jest gmina.

Powyższy przepis poddany był wykładni Trybunału Konstytucyjnego, który w

uchwale z dnia 23 czerwca 1993 r. (W.3/92) ustalił, że "organy gminy na podstawie art.

27a k.p.a. podlegają wyłączeniu od załatwiania sprawy rozstrzyganej w formie decyzji

administracyjnej, jeżeli przedmiotem sprawy jest stosunek cywilnoprawny, którego

gmina jest stroną". Istotą stosunku cywilnoprawnego, jak wyjaśnił Trybunał

Konstytucyjny, jest m.in. to, że żaden z jego podmiotów nie posiada określonej prawem

kompetencji do jednostronnego ukształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów tego

stosunku.

Orzekając w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, co zaistniało w

niniejszej sprawie, organ gminy występuje w postępowaniu administracyjnym w roli

organu wyposażonego we władcze kompetencje i realizuje określone zadania

publiczne, a zarazem ma orzekać o powstaniu (lub nie) stosunku cywilnoprawnego,

polegającego na przekształceniu prawa dotychczasowego posiadacza w prawo

użytkownika wieczystego.

Zdaniem rewidującego, zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa materialnego.

Wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa

złożyła wniosek o oddanie przedmiotowych gruntów w użytkowanie wieczyste w dniu 8

grudnia 1988 r., a zatem w terminie uprawniającym do zwolnienia z pierwszej opłaty

stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Miał tu bowiem zastosowanie przepis art. 87

ust. 4 [...], wprowadzony ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170). Przepis powyższy

został zamieszczony w jednolitym tekście ustawy ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z

1989 r., Nr 24, poz. 74, jednakże pominięto go w kolejnym jednolitym tekście ustawy,

ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 1991 r. Nr 30, poz. 127. Jak wynika z obwieszczenia

Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r., jednolity

tekst ustawy o gospodarce gruntami.... nie obejmuje przepisu art. 87 ust. 4 "jako

wygasłego". Przepis ten w istocie nie został uchylony i jak wskazuje jego treść, w

kontekście całości przepisu art. 87, ma zastosowanie do posiadaczy gruntów, którzy

stosowne wnioski złożyli - co ma miejsce w niniejszej sprawie - w terminie do dnia 31

grudnia 1988 r.

Kwestionowana decyzja z dnia 16 września 1991 r. dotknięta jest więc - zdaniem

rewidującego - wadami nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a. Rozpatrując wniesione

od niej odwołanie Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło powyższych wadliwości, co

spowodowało z kolei rażące naruszenie przez ten organ również art. 138 § 1 pkt 1

k.p.a..

Minister Sprawiedliwości wyraża pogląd, iż Naczelny Sąd Administracyjny, nie

będąc z mocy art. 206 k.p.a. związany granicami skargi, ma obowiązek badać w pełnym

zakresie zgodność decyzji z prawem, a nie tylko zgodność z przepisami, których

naruszenie zarzucono w skardze. Ustalając, że decyzja jest dotknięta jedną z wad

wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - stwierdza jej nieważność (art. 207 § 3 k.p.a.).

Z powyższych względów kwestionowany wyrok zapadł - zdaniem rewidującego z rażącym naruszeniem powołanych na wstępie przepisów.

Wedle poglądu wyrażonego w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wyrok ten

narusza także interes Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż może prowadzić do wydawania

orzeczeń administracyjnych contra legem i pozbawienia obywateli realizacji ich

uprawnień wynikających z ustaw, co nie da się pogodzić z obowiązującymi w państwie

prawnym zasadami praworządności.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Zarzut skarżącego, że sprawa przekazania gruntów w użytkowanie wieczyste

nie została rozpoznana w świetle art. 87 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzonego wyżej wymienioną ustawą z dnia 13

lipca 1988 r. jest trafny. Bezsporne jest bowiem, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa

złożyła wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w dniu 8 grudnia 1988 r., a

zatem w terminie uprawniającym wnioskodawcę do zwolnienia z pierwszej opłaty

stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Powyższy przepis, na co trafnie zwraca

uwagę skarżący, nie został w istocie uchylony, a okoliczność, że przepis ten, jako

wygasły, nie został zamieszczony w jednolitym tekście ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 1991 r. Nr 30, poz. 127

nie oznacza, że przepis ten utracił moc obowiązującą i nie miał zastosowania w

niniejszej sprawie. Należy bowiem stwierdzić że skoro powyższy przepis nie został

uchylony w sposób prawem przewidziany, to brak jest podstaw do niezastosowania

przepisu pominiętego,(jako wygasłego) w jednolitym tekście ustawy przez organ

upoważniony do ogłoszenia tego tekstu, gdy w postępowaniu administracyjnym

rozpoznawany jest wniosek strony złożony na podstawie takiego przepisu i z

zachowaniem określonego w nim terminu, a z treści tego przepisu wynika

jednoznacznie, że zachowanie terminu do złożenia wniosku jest warunkiem nabycia

określonych w tym przepisie uprawnień. Skoro wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o

oddanie użytkowanego gruntu w użytkowanie wieczyste został złożony w dniu 8 grudnia

1988 r. to należy przyjąć, że w tej sprawie miał zastosowanie art. 87 ust. 4 ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadzony wyżej wymienioną

ustawą z dnia 13 lipca 1988 r., a okoliczność, że decyzja administracyjna została

wydana po ogłoszeniu jednolitego tekstu ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości w Dzienniku Ustaw z 1991 r., który nie zawierał

powołanego przepisu, nie ma wpływu na obowiązek jego zastosowania przez organy

prowadzące postępowanie w tej sprawie. W podsumowaniu tej części rozważań należy

stwierdzić, że organy administracji publicznej obu instancji i Naczelny Sąd

Administracyjny rażąco naruszyły powołany przepis przez jego niezastosowanie w

sprawie.

2. Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości decyzje w sprawie przekazania gruntów stanowiących własność gminy

podejmuje zarząd gminy. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją

administracyjną, która powinna odpowiadać warunkom określonym w kodeksie

postępowania administracyjnego. Okoliczność, że organem wydającym decyzję w

sprawie jest kolegialny organ administracji publicznej wyrażający swoją wolę w postaci

uchwały nie zwalnia tego organu od zachowania tych warunków. Oznacza to, że

uchwała zarządu o przekazaniu gruntów w użytkowanie wieczyste powinna zawierać

elementy decyzji wymienione w art. 107 § 1 tego kodeksu. Tymczasem z dołączonego

do akt sprawy protokołu Nr 29/91 z posiedzenia Zarządu Miasta i Gminy K. w dniu 2

września 1991 r. wynika, że Zarząd jednomyślnie podjął w tym dniu uchwałę o

przekazaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej użytkowanych przez nią gruntów w

użytkowanie wieczyste ustalając ponadto, że pierwsza opłata roczna wynosi 25% ceny

tych gruntów. W świetle powyższych danych należy stwierdzić, że uchwała Zarządu

Miasta i Gminy z dnia 2 września 1991 r. nie może być uznana za decyzję

administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie

zawiera minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie jej do tego rodzaju

aktów administracyjnych. W szczególności uchwała nie zawiera rozstrzygnięcia w

sprawie, bowiem nie określono w niej powierzchni przekazywanych w użytkowanie

gruntów oraz wyrażonej odpowiednią kwotą pieniężną wysokości pierwszej opłaty

rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Należy ponadto uznać za prawnie bezskuteczne zawarte w uchwale upoważnienie dla Burmistrza do wydania decyzji w tej sprawie. W świetle art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości nie jest bowiem dopuszczalne uchylanie się zarządu od merytorycznego

rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji poprzez upoważnienie przewodniczącego

zarządu (Burmistrza) do wydania takiej decyzji, która to decyzja, opatrzona datą 19

września 1991 r. i podpisana jedynie przez Burmistrza, została wydana i doręczona

stronie. Skoro zatem powyższa uchwała nie może być uznana za decyzję administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym brak jest

podstaw do stwierdzenia, że członkowie zarządu podejmujący tę uchwałę uczestniczyli

w wydaniu decyzji, jak przyjmuje skarżący, bowiem uczestniczyli oni jedynie w podjęciu

uchwały zawierającej w swej treści zasady, którymi powinien kierować się Burmistrz

przy wydawaniu decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Należy w

związku z tym przyjąć, że sprawa przekazania gruntów w użytkowanie wieczyste została

rozstrzygnięta decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 19 września 1991 r., a

zatem z naruszeniem przepisów o właściwości, co w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd Najwyższy jest zdania, że

podniesiona przez skarżącego kwestia braku podpisów pod decyzją z dnia 19 września

1991 r. członków zarządu biorących udział w podjęciu uchwały z dnia 2 września 1991 r.

ma w tej sytuacji znaczenie drugorzędne, [...].

W świetle powyższych rozważań zarzut skarżącego, że kwestionowany wyrok

Sądu Administracyjnego narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej, jest trafny. W

interesie Rzeczypospolitej leży bowiem rzetelne i sprawiedliwe stosowanie obowiązującego prawa przez organy administracyjne i sądy. Sprzeciwia się konstytucyjnej zasadzie

państwa prawnego takie stosowanie prawa, w wyniku którego wydawane są decyzje

contra legem, pozbawiające obywateli realizacji ich uprawnień wynikających z ustaw.

Biorąc powyższe pod uwagę na mocy art. 422 § 1 k.p.c. w związku z art. 210,

211 i 207 § 3 k.p.a. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.